Contribuir a
elevar la capacidad de gobierno de la
dirigencia política y de las
instituciones democráticas de América Latina, mediante la divulgación, la capacitación, la asesoría y la investigación
en el campo Sistemas de Dirección, Planificación y Gobierno y sus principales disciplinas y
métodos como alta dirección pública, planificación
estratégica pública, planificación prospectiva pública y de gran estrategia,
monitoreo y evaluación de gestión por resultados, presupuesto por programas,
gerenciamiento de crisis, modernización del gabinete del dirigente, gerencia
por objetivos, organización y planificación de campañas electorales y reformas
organizativas y macroorganizativas, entre otros.
Somos una organización no gubernamental cuyo propósito es contribuir a elevar la capacidad de gobierno de la dirigencia política y de las instituciones democráticas de América Latina y la eficacia de las políticas públicas, a través del desarrollo de la investigación, asesoría, capacitación y promoción de los Sistemas de Dirección, Planificación y Gobierno y sus principales disciplinas y métodos
ÁREAS DE ACCIÓN
La
estructura básica de la propuesta de trabajo de Planificación Pública
y Gobierno se encuentra elaborada para contribuir a enfrentar el gran
desafío elevar la capacidad de gobierno. Con nuestra propuesta buscamos la formación
del nivel tecnopolítico, la renovación de la dirigencia política y el
mejoramiento del aparato público. Para cumplir los propósitos de investigación,
formación y divulgación en las Ciencias y Sistemas de Sistemas de Dirección,
Planificación y Gobierno la estructura de trabajo de nuestra organización
está conformada por las siguientes áreas de acción:
- Ciencias sociales horizontales: con las características ya mencionadas y que tienen
la función de articular teóricamente alimentar y alimentar en
la práctica el conjunto de disciplinas, métodos y técnicas capaces
de elevar la calidad de la práctica horizontal.
- Teorías y métodos generales de
dirección: capaces de ayudar a
los actores sociales a planificar su acción y tomar
decisiones bajo poder compartido e alta incertidumbre (planificación
estratégica pública; planificación prospectiva pública; teoría de las
macroorganizaciones; análisis estratégico; estudio de actores; teoría y
técnicas de negociación; planificación por escenarios; modernización del
gabinete del dirigente; asesoría tecnopolítica)
- Técnicas de conducción operacional o
de gestión administrativa: análisis de problemas cuasiestructurados, reingeniería pública,
presupuesto por programas, gerencia por operaciones, manejo de
crisis, monitoreo y evaluación de la gestión pública).
- Técnicas para tratar con
procesos creativos e interactivos generadores de problemas cuasiestructurados: juegos, ensayos, técnicas de
comunicación social, técnicas de negociación, gerenciamiento de
conflictos.
SISTEMAS Y HERRAMIENTAS DE DIRECCIÓN Y PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA PÚBLICA
Planificación Pública y Gobierno realiza
acciones de investigación, capacitación y asesoría en los siguientes sistemas y
herramientas de dirección y planificación estratégica pública:
- Sistemas de Decisión: Desarrollo e implantación de sistemas y prácticas de trabajo orientadas a mejorar la calidad de la toma de decisiones estratégicas en los niveles de alta dirección y gerencia pública incluyendo herramientas como salas de gobierno y situaciones, procesamiento tecnopolítico de decisiones, análisis político de decisiones y monitoreo y evaluación de decisiones estratégicas.
- Planificación Prospectiva Pública: Diseño de planes prospectivos orientados a organizaciones públicas que desean prepararse para el enfrentamiento de oportunidades y amenazas generadas por las transformaciones en el largo plazo mediante la aplicación de métodos modernos de prospectiva y gran estratégica aplicables a las características de la esfera pública.
- Planificación Estratégica pública: Formulación de planes estratégicos de gobierno mediante la aplicación de métodos de la planificación estratégica pública que articulan a planificación prospectiva con la planificación de corto y mediano plazo que incluyen herramientas para la definición de la agenda estratégica de gobierno, la selección y análisis de problemas complejos, formulación de planes de acción, el análisis de la viabilidad política y la articulación de las propuestas del plan con el gabinete del dirigente y el sistema de gerencia por objetivos.
- Formulación de Políticas Públicas: Se concentra en los distintos enfoques teóricos y metodológicos del diseño y gestión de políticas públicas. Considera el análisis de políticas públicas como una disciplina de las ciencias y técnicas de gobierno que se alimenta de diversos métodos para convertir información disponible de una situación concreta en propuestas de decisión direccionadas al enfrentamiento de problemas sociales por parte de una autoridad pública, teniendo en cuenta las restricciones e implicaciones políticas, sociales, culturales, económicas y organizativas relevantes. De esta forma, se profundiza en el debate teórico reciente sobre el análisis de las políticas públicas y los diferentes enfoques y propuestas metodológicas, considerando sus aplicaciones y limitaciones para el contexto latinoamericano.
- Reforma e Modernización del Gabinete del Dirigente: Reforma y fortalecimiento del gabinete del dirigente mediante la implantación de sistemas modernos de economía de tiempo de trabajo; definición racional del foco de atención; procesamiento tecnopolítico de decisiones; presencia y articulación política; planificación y gestión de la imagen y comunicación institucional; gestión de redes sociales e internet; gerenciamiento de situaciones de crisis; y, monitoreo y evaluación de gestión institucional por resultados.
- Dirección y Planificación Estratégica de Mandatos Legislativos: Contempla la implantación de sistemas y métodos de trabajo que permiten el desempeño eficaz de las funciones institucionales y políticas de un parlamentario en un sistema democrático como son sus atribuciones legislativas, de control político, de representación popular y articulación política e institucional. Entre los principales sistemas de soporte se destacan el procesamiento tecnopolítico de agenda del parlamentario; el procesamiento tecnopolítico de las propuestas legislativas; la planificación y procesamiento de los debates de control político; el análisis estratégico de decisiones políticas y legislativas; articulación y presencia política e institucional; preparación y rendición de cuentas por resultados; evaluación política de la gestión parlamentaria; planificación y gestión de la imagen y comunicación del mandato; y, gestión de redes sociales e internet.
- Reforma y Modernización Organizacional: Aplicación de teorías y métodos modernos de las relaciones interorganizacionales y macrorganizativas con la finalidad de analizar profundamente la calidad y pertinencia del diseño de la organización pública que fundamente la formulación de estrategias de reformas que construyan organizaciones viables superando los modelos de modernización que se agotan en los cambios de legislación, reformas de organigramas, formulación de manuales inaplicables e informes voluminosos que mudan las formas organizativas sin alterar las prácticas de trabajo. Esta revisión comprende tres grandes niveles de diseño del aparato público: macroregulación, macrodiseño y microdiseño.
- Análisis
Estratégica y Política: Aplicación de métodos propios del análisis estratégico y
político con la finalidad de comprender situaciones de conflicto y construir
viabilidad de decisiones, planes y políticas públicas mediante la aplicación de
conceptos como estilos de liderazgo, análisis de actores, consenso, conflicto, peso,
fuerza, presión, negociación, estratégica, estratagema, trayectoria
estratégica, análisis de viabilidad, entre otros. En el análisis de situaciones concretas de conflicto
se realizará la diferencia entre conflicto cognitivo, conflicto
- Estrategias y Técnicas de Negociación: Utilización de conceptos y herramientas metodológicas que permiten entender las estrategias y tácticas de negociación como una situación de cálculo interactivo nebuloso y dominado por la incertidumbre. Las técnicas utilizadas parten de la base que la negociación es un proceso de interacción dinámica y compleja entre dos o más actores en una situación problemática concreta y que su preparación estratégica exige de la identificación y análisis del problema objeto de negociación, identificación de los tipos de conflicto, el análisis de los actores involucrados, la definición de la agenda de negociación, determinación de los puntos máximos y mínimos, las tácticas y estratagemas de juego y la utilización del compromiso y el acuerdo como mecanismos de sustentación de la credibilidad.
- Monitoreo y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados: Aplicación de métodos modernos de seguimiento y evaluación de la gestión pública por indicadores y señales con la finalidad de implantar sistemas de alta responsabilidad y de transparencia en las organizaciones públicas. Se concentra en el diseño de indicadores, implantación de sistemas de prestación y rendición de cuentas por resultados y de procesos de evaluación política global de la gestión pública.
- Encuestas Políticas y de Opinión Pública: Enfatiza el estudio de los problemas y métodos en el diseño e interpretación de encuestas políticas, electorales y de opinión pública utilizando los conceptos propios de la inferencia estadística y el análisis contextual de resultados de encuestas mediante la utilización de conceptos como comportamiento electoral, análisis situacional, análisis estratégico, balance político de gestión, conformación de la imagen política, determinantes de la opinión pública, entre otros. Se realizarán estudios de casos concretos de éxito y fracaso de encuestas políticas y electorales.
- Organización y dirección Estratégica de Campañas Electorales: Se concentra en la aplicación de los conceptos y herramientas de la dirección y planificación estratégica pública con la finalidad de elevar la capacidad estratégica de conducción y organización campañas electorales por parte de candidatos, partidos y equipos de campaña, enfatizando en los elementos metodológicos para entender la complejidad del proceso electoral como un juego conflictivo y cargado de incertidumbre mal definida; identificar, analizar y enfrentar problemas y situaciones propias de la planificación y conducción de una campaña electoral; analizar el problema electoral concreto y formular estrategias y planes electorales; desempeñarse con eficacia en las instancias de dirección y gerenciamiento de una campaña electoral moderna; enfrentar con conflictos políticos y situaciones de crisis electoral; formular el programa de gobierno con la participación activa de la base comunitaria; diseñar estructuras organizativas de la campaña adecuadas a las necesidades y características del proceso electoral concreto; diseñar sistemas de monitoreo y evaluación del proceso electoral, del comportamiento electoral y de la estrategia de campaña mediante el uso de encuestas de opinión pública; formular estrategias modernas de imagen y comunicación política-electoral en los diferentes medios de comunicación tradicionales y virtuales; e, implantar sistemas de monitoreo de las redes sociales y la internet.
- Gestión de Redes Sociales e Internet: Enfatiza en el estudio e implantación de herramientas tecnológicas desarrolladas el objetivo de gestionar todas las relaciones que una organización pública con el universo de internet y que contribuyen en la identificación de problemas, oportunidades y amenazas que se producen en las redes sociales y en el mundo virtual en general.
NUESTRA EXPERIENCIA
Los profesionales de Planificación Pública y Gobierno han
desarrollados actividades de capacitación y asesoría en las siguientes
organizaciones nacionales e internacionales:
- Fundación Altadir. Venezuela
- Strategia Consultores Ltda. Brasil
- Alcaldía Municipal de Suzano. Estado de São Paulo. Brasil
- Alcaldía Municipal de Ferraz de Vasconcelos. Estado de São Paulo. Brasil
- Alcaldía Municipal de Santa Cruz de la Sierra, Bolivia
- Corantioquia. Medellín. Colombia
- Ministerio de Obras Públicas de Panamá.
- Gobernación de Antioquia. Colombia.
- Gobernación del Estado de Pará. Brasil.
- Mesa de Seguridad Vial de Antioquia. Colombia
- Diretoria Executiva do Instituto do Coração do Brasilia – INCOR. Brasilia,Brasil
- Comité Regional de Rehabilitación de Antioquia. Medellín
- Universidade do Trabalho (UNITRA). Belém, Brasil
- Secretaría Executiva do Trabalho e Promoçao Social. Governo do Estado do Pará. Belém, Brasil.
- Universidad Nacional de Colombia.
- Corporación Autónoma Regional del Cauca y Alcaldía de Corinto. Colombia
- Secretaría Especial de Protección Social del Estado do Pará. Belém, Brasil
- Concejo Municipal de Santiago de Cali. Colombia
- Universidade Federal do Pará- Brasil
- Fundación Altadir- Venezuela, Colombia, Chile y Brasil
- Universidad del Valle-Cali, Colombia
- Universidad Federal do Pará- Brasil
- Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de Antioquia
- Universidad de los Andes –Colombia
- Universidad Javeriana- Colombia
- Universidad Jorge Tadeo Lozano- Colombia
- Departamento Nacional de Planeación-Colombia
- Dirección de Impuestos y Aduana Nacional- Colombia
- Fundación Altadir- Chile y Venezuela
- Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales, ILDIS, Fundación Friedrich Ebert.- Venezuela
- Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria- INCRA, Brasil
- Instituto Brasilero del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables -IBAMA, Brasil
- Tribunal de Justicia del Estado do Pará - Brasil
- Alcaldía Municipal de Parauapebas. Estado do Pará- Brasil
- Alcaldía Municipal de São Paulo, Brasil.
- Secretaria de Transportes del Estado de Pará- Brasil
- Instituto Nacional de Vías- Ministerio de Transporte- Colombia
- Gobernación del Estado de Pará- Brasil.
- Gobernaciones del Valle, Guajira, Risaralda, Caldas, Nariño, Santander, Cauca, Colombia
- Corpes, Colombia
- Escuela Superior de Administración Públia- Esap- Colombia
- Contraloría General de Santafé de Bogotá, Colombia
- Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias, Colombia
- Alcaldía de Santiago de Cali. Colombia.
- Gobernación de la Guajira- Colombia, Colombia
OBJETIVOS
- Desarrollar el estrato de investigadores en el ámbito de los Sistemas de Dirección, Planificación y Gobierno
- Desenvolver las bases científicas que deben alimentar el avance de las disciplinas, métodos y técnicas de Dirección, Planificación y Gobierno
- Contribuir a la formación de una nueva capa de profesionales para el aparato público con una visión más amplia que la formación vertical tradicional.
- Contribuir con la formación del nivel tecnopolítico como un estrato asesor de la dirección superior de las fuerzas sociales democráticas y de los organismos gubernamentales.
- Contribuir con la formación de una nueva dirigencia política, comprometida con los principios de la democracia, el gobierno comunitario y la aplicación de las ciencias y técnicas de gobierno.
- Promover el intercambio de experiencias de gobierno, la discusión sobre los problemas sociales concretos y la formación de lazos de cooperación entre la clase dirigente latinoamericana.
- Promover los intercambios de experiencias en los campos científicos y tecnológicos relacionados con la modernización del aparato público y la renovación del arte y las ciencias del gobierno y la política.
EQUIPO DE TRABAJO
 |
| Gloria Patricia Ramírez |
Economista y Magister en Administración de la Universidad del Valle y especializada en ciencias y técnicas de gobierno por la Fundación Altadir. Docente de los programas de posgrado de Políticas públicas de la Universidad del Valle. Dispone de una amplia experiencia internacional en docencia, capacitación y consultora en las áreas de ciencias y técnicas y sistemas de dirección y planificación estratégica pública. Entre otros, su experiencia se concentra en los siguientes temas:
1. Reforma y modernización del aparato público.
2. Planificación prospectiva Pública.
3. Planificación estratégica Situacional.
4. Diseño, gestión y evaluación de
políticas públicas.
5. Formulación de planes municipales de desarrollo.
6. Formulación de planes estratégicos sectoriales.
7. Diseño e implantación de sistemas de monitoreo y evaluación de la
gestión orientada a resultados.
8. Diseño e implantación de sistemas de balance global de gestión política.
9. Formulación de planes comunitarios y participativos.
10. Modernización de la oficina del
dirigente
11. Planificación y organización de
campañas electorales.
 |
| Luis Carlos Burbano |
Economista de la Universidad del Valle y especialista en ciencias
y técnicas de gobierno por la Fundación Altadir. Dispone de una amplia
experiencia internacional en actividades de docencia, entrenamiento y asesoría en
las diversas áreas de las ciencias y técnicas de gobierno, alta dirección pública
y modernización institucional. Investigador y autor de teorías de métodos de
Alta Dirección y Planificación Estratégica Pública. Entre otros, su experiencia
se concentra en los siguientes temas:
1. Reforma y modernización del aparato público.
2. Planificación prospectiva Pública.
3. Planificación estratégica Situacional.
4. Diseño, gestión y evaluación de
políticas públicas.
5. Modernización de la oficina del dirigente.
6. Diseño e implantación de sistemas de gerenciamiento de crisis.
7. Asesoría tecnopolítica para la toma de decisiones estratégicas.
8. Diseño e implantación de escuelas de gobierno.
9. Diseño e implantación de programas de entrenamiento de equipos de
gobierno.
10. Formulación de planes nacionales, departamentales y municipales de
desarrollo.
11. Formulación de planes estratégicos sectoriales.
12. Diseño e implantación de sistemas de monitoreo y evaluación de la
gestión orientada a resultados.
13. Diseño e implantación de sistemas de balance global de gestión política.
14. Formulación de planes comunitarios y participativos.
15. Presupuesto participativo
16. Planificación y organización de campañas
electorales.
EL MONITOREO Y LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS
 |
| Gloria Patricia Ramírez G. |
El
monitoreo y la evaluación, hoy por hoy, han ido adquiriendo gran importancia en
las administraciones públicas. De un lado, como consecuencia de los distintos
movimientos de modernización y reforma del aparato público y, de otro, a raíz
de la filosofía y práctica de la Nueva Gerencia Pública que se ha venido
implantando en los últimos años en los gobiernos Latinoamericanos. Evidencia de
esto ha sido la creciente ola de rendiciones públicas de cuentas como resultado
de la exigencia para que los dirigentes y gerentes públicos muestren una mayor
transparencia de su gestión; el aumento de la formalización en la fiscalización
de los recursos utilizados y la cobranza de una sociedad cada vez más
consciente del alto compromiso que el Estado ha asumido con ella para que sus
dirigentes cumplan las promesas de gobierno y muestren resultados efectivos en
la solución de los problemas públicos y que impactan sobre la calidad de vida
de la población.
Siguiendo
a Rafael Bañón (2003) en su libro La
Evaluación de la Acción y de las Políticas Públicas: “El mantenimiento de
la legitimidad del sistema político, objetivo de todo gobierno democrático,
requiere de la eficacia de la acción pública, aunque la eficacia por sí misma
no es suficiente para mantener la legitimidad de un sistema y mucho menos para
crear legitimidad a un sistema ilegitimo. La continua búsqueda de esa
aceptación social de la acción y de las políticas públicas se refiere tanto a
los rendimientos de las organizaciones y acciones públicas como a su papel
social de proveedor de valores y referentes simbólicos de equidad.” (p. xv). Es
así que, buscando la mayor legitimación social de las intervenciones públicas,
las preguntas centrales que giran en torno de la evaluación son: ¿Se lograron
los resultados propuestos? ¿En qué medida se han conseguido los objetivos
perseguidos? ¿Cómo se llegó a esos resultados? ¿A través de qué medios? ¿Qué
decisiones deberán o debieron ser tomadas?
El monitoreo y la
evaluación se han convertido en potentes herramientas de gestión en tres vías:
(a) posibilitan medir y analizar el desempeño, progreso e impacto de la gestión
hacia el logro de resultados esperados, mejorando así la toma de decisiones en
el camino del mejoramiento del desarrollo humano; (b) como forma sistemática y
organizada de rendir cuentas de la actuación gubernamental y, (c) contar con
argumentos fundamentados para monitorear y evaluar la calidad y el efecto de
las intervenciones (Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas - UNEG, 2011).
Fruto
de más de veinte años de experiencia como consultora en planificación y
gobierno en instituciones públicas de algunos países de América Latina y de una
ardua tarea de investigación académica, la autora elaboró este documento con el
propósito principal de presentar la naturaleza y carácter de las teorías y enfoques
más relevantes, al igual que las principales técnicas que guían en la
actualidad el monitoreo y la evaluación de resultados en el sector público,
desde el proceso de seguimiento hasta pasar por las fases que componen el
sistema de evaluación: la calidad del diseño de una intervención (política
pública, plan o programa), su implementación y el impacto final generado.
Es
por esta razón que este documento está dirigido a quienes deseen profundizar en
el conocimiento de los modernos conceptos y metodologías del monitoreo y la
evaluación de políticas y programas públicos, partiendo de los enfoques que
están siendo utilizados en la gestión pública de América Latina, y su
importancia en la valoración de la eficiencia, eficacia e impacto para mantener
la legitimidad de las instituciones públicas dentro de un sistema de gobierno
democrático.
El presente documento se encuentra estructurado en ocho
(8) sesiones:
Sesión
1 – La evaluación de la acción
pública como un instrumento de responsabilidad democrática.
Sesión
2 – El sistema de monitoreo.
Sesión
3 – Los sistemas básicos de
dirección estratégica para la marcha global de gestión
Sesión
4 – La evaluación de resultados:
Conceptos fundamentales.
Sesión
5 – Tipos de evaluación.
Sesión
6 – La cadena de resultados (o
modelos lógicos).
Sesión
7 – Métodos de evaluación:
cuantitativos y cualitativos
Sesión
8 – Red de producción de la unidad
organizativa pública responsable por los sistemas de monitoreo y evaluación de
resultados.
Al final, se presenta el glosario con los conceptos más significativos del monitoreo y la evaluación de resultados y, por último, la bibliografía de referencia en el texto.
La Planificación Estratégica Situacional Aplicada la Formulación de una Política Pública de Seguridad Vial
La presente publicación hace parte de una
investigación más amplia que tiene como objetivo el análisis y sistematización
de las experiencias en la aplicación de la Planificación Estratégica Situacional
(PES) y de los desarrollos de las Ciencias y Técnicas de Gobierno durante los
últimos 25 años en América Latina. Entre
las numerosas experiencias de aplicación del PES realizada por nuestro equipo se
destaca la consultoría sobre la definición de las directrices para la
formulación de la política de seguridad vial en Antioquia presentado a la Mesa
de Seguridad Vial del Departamento de Antioquia en Colombia en 2007. En la definición de las directrices de la política
de seguridad que se presentan en el documento fueron utilizadas las bases
metodológicas de la Planificación Estratégica Situacional (PES), en especial
las herramientas del flujograma situacional, el árbol de problema y las
relacionadas con la formulación de operaciones. Este caso muestra claramente que la
formulación eficaz de políticas públicas exige la aplicación de herramientas potentes
de planificación y gobierno, además de un entendimiento de las políticas
públicas como un proceso complejo y plagado de incertidumbre.
A partir de los aportes de Carlos Matus en las
ciencias y técnicas de gobierno y nuestras investigaciones y experiencias,
hemos introducido la siguiente definición de política pública la cual articula
sus principales elementos constitutivos y considera las complejidades tanto en
la formulación como en la gestión y evaluación:
Una política pública es un curso de acción de una
autoridad gubernamental articulado a un proyecto de sociedad, definido e
implementado a partir de una determinada capacidad institucional y social de
gobierno, que tiene como propósito movilizar el aparato público y la sociedad
hacia el logro de un objetivo colectivo relacionado con el enfrentamiento de un
problema conflictivo en un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad
compartida. (Ver: Gloria Patricia
Ramírez y Luis Carlos Burbano, POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA.
Libro en preparación publicado en este Blog) Ver Libro
Entendamos mejor los componentes que conforman esta
definición haciendo las siguientes explicaciones para cada uno:
a. Un curso de acción. Recordemos
cuando se puntualizó anteriormente que un curso de acción es una secuencia de un conjunto de acciones
interrelacionadas que se dan a lo largo del tiempo, que tiene como fin el logro
de diferentes objetivos tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. Precisar
la política pública como un curso de acción significa introducir el problema de
la diacronía que obliga a entenderla como un proceso dinámico, no estático y
que se retroalimenta constantemente, para lo cual es necesario considerar:
i)
El tiempo como un recurso escaso: El gobernante posee la restricción del
tiempo de su periodo de gobierno. Es el plazo que tiene establecido para
mostrar efectividad en las acciones públicas, es decir, para evidenciar los
resultados de su gestión. La población juzga al Gobierno por sus resultados
durante toda la administración, e incluso después de ella. El Gobierno sufre, así,
permanentemente la evaluación constante de la sociedad y la urgencia del tiempo.
Los períodos de maduración de los resultados de cada política pública se pueden
dar en diferentes tiempos, algunos se darán inmediatamente y otros ocurrirán mucho
después, es posible que generaciones siguientes. Podemos clasificar el tiempo
de maduración de las políticas públicas así:
§ Las que maduran en tiempo político: se refiere a los resultados que se deben
mostrar durante el periodo de gobierno, tiempo en el cual el dirigente electo
popularmente tiene que cumplir con las promesas electorales, es decir, con
aquello en que se comprometió en su programa de gobierno y por el cual va a ser
evaluado, y
§ Las que maduran en tiempo social: se refiere al tiempo propio de los procesos,
y su tiempo puede ser mayor al tiempo político. El tiempo social diverge para cada
política pública; existen acciones públicas que maduran más lentamente, es
decir, que sus resultados solo se harán evidentes después del periodo de
gobierno. Por ejemplo, la construcción de una carretera tiene un tiempo social
de 3 meses, pero una política de mejoramiento de la calidad de educación puede
llegar a alcanzar un tiempo de maduración hasta una generación. Es por esta razón
que muchos gobernantes favorecen o privilegian la selección de políticas
públicas cortoplacistas que le permitirán mostrar efectividad dentro del
período de gobierno y mantener un balance político siempre positivo; sin
embargo, no siempre esto es bueno para el colectivo social porque los problemas
más estructurales o complejos requieren de políticas públicas que no muestran
resultados inmediatos, sino a muy largo plazo. Ejemplos de este tipo de
políticas públicas son las orientadas al mejoramiento de la calidad de la
educación, el fomento de la ciencia y tecnología o la formación de capital
humano, las cuales solo podrán mostrar resultados mucho tiempo después del
periodo de gobierno. Sin embargo, si recordemos a Dror, entre más lejanos sean los
resultados previstos, más inciertos éstos serán, porque van a sufrir la
influencia de variables que salen del control del Gobierno.
ii)
El encadenamiento entre el pasado, el presente y el futuro: Las decisiones que un dirigente toma hoy
dependen de la proyección del futuro que desee construir, pero también de la
historia de un pasado, de las experiencias adquiridas y del conocimiento de los
hechos ocurridos. Tales experiencias, hechos, actos y decisiones fueron
realizadas por otros actores en el pasado que afectan las decisiones y actos de
hoy y, por tanto, tienen impacto sobre las decisiones y actos del mañana. Las
políticas públicas son diseñadas de esta forma, se prevé los resultados futuros
con el propósito de diseñar anticipadamente la acción pública presente. Esta es
la relación entre el pasado, presente y futuro de las acciones públicas. Tienen
su origen en un problema que tiene historia y de las acciones que, tal vez, ya
fueron implementadas para enfrentarlo pero que hasta ahora no han dado los
resultados deseados y el problema continúa agravándose; la experiencia de tales
acciones o inacciones generaron la política pública de hoy para enfrentarlo,
pero ella fue diseñada también a partir de una visión de lo que deseamos sea un
mejor futuro y no se sufra más con el padecimiento de dicho problema. Este es
el error de muchos gobernantes cuando llegan al Gobierno: olvidan el pasado, no
visionan un futuro deseable para la sociedad y toman decisiones hoy sin
sustentación planificada. Se piensa que lo que hizo el anterior Gobierno no
puede continuar y las políticas públicas que han tenido éxito o han venido
dando resultados son suspendidas, incluso aquellas que se sabe su tiempo de
maduración social será en el muy largo plazo, esto con el fin de implementar
nuevas políticas. A manera de conclusión, en este proceso se generan dos tipos
de aprendizajes que fundamentan el diseño de las políticas públicas hoy: el de
la historia de los aciertos y errores cometidos y el de la planificación de lo
que deseamos en el futuro para la sociedad;
iii) Las metas y objetivos en diferentes horizontes
de tiempo: Se refiere a la planificación
de las metas y objetivos que deseamos alcanzar en el corto, mediano y largo
plazo. Cuando se diseñan políticas públicas, se deben establecer las metas que
deseamos alcanzar y los objetivos que queremos cumplir en un determinado período
de tiempo. En algunas acciones públicas se requerirán técnicas de planificación
para el corto y mediano plazo, y otras requerirán del uso de técnicas de
planificación de largo plazo, como la prospectiva. De este modo, como nos
referimos en el punto i), las políticas públicas maduran en diferentes momentos
del tiempo, sea dentro o fuera del periodo de gobierno. No todos las metas y
objetivos establecidos para cada política serán cumplidas al mismo tiempo, esto
depende de muchos factores, entre ellos, la complejidad del problema, los
recursos disponibles, la viabilidad política y social de la medida, además del
contexto en que esta se desarrolle, entre otros. Algunas metas y objetivos se
darán en los plazos estipulados, otras serán realizadas mucho después del
período de gobierno y algunas ni siquiera serán cumplidos;
iv) La posibilidad de tener cursos alternativos de
acción. El propósito del diseño de una política pública es dar respuesta a un
problema particular que genera malestar en la población o en parte de ella. El
Gobierno diseña un conjunto de acciones direccionadas especialmente para atacar
problemas sociales. Sin embargo, la selección de un curso de acción no es una
tarea fácil, puesto que implica evaluar, en la mayoría de las ocasiones, algunos
cursos alternativos de acción. El Gobierno, como autoridad pública, puede
elegir entre varias opciones, pero ello depende fundamentalmente del problema
que se desea enfrentar; cada problema exige una respuesta distinta, inclusive,
un mismo problema en determinando momento histórico requerirá esfuerzos
distintos. Regularmente, para problemas altamente complejos no hay cursos de
acción evidentes o seguros, predominando la incertidumbre; en otros casos, solo
existen opciones trágicas, es decir, no hay otra opción, lo que significa que
los costos son demasiado altos pero es necesario asumirlos. La selección de una política pública
debe nacer de un procesamiento sistemático del problema que se desea enfrentar.
De esta forma, como producto de un juicio bien fundamentado se podrán identificar
posibilidades de acción, es decir, alternativas posibles que ayudarán a
enfrentar el problema que se quiere atacar.
Seleccionar un
curso de acción pública entre varias alternativas se convierte en una apuesta.
El Gobierno apuesta a que si elige la alternativa u opción A en un contexto
determinado esperará obtener unos resultados específicos, pero si las
circunstancias son otras, la opción debe ser B y, por tanto, los resultados esperados
deberán ser otros. El dirigente y su equipo de gobierno deben pensar en más de
una alternativa de acción, considerando las múltiples variables que pueden incidir
en sus resultados, y estar preparados para redireccionar el rumbo cuando sea
necesario. En términos generales, de acuerdo con Kraft y Furlong (2007) los gobiernos, según sean sus competencias, pueden emprender algunos
tipos de acciones como las siguientes:
- Regular: dar permisos, multar, prohibir, obligar
- Subsidiar: becar, hacer préstamos, dar beneficios directos, brindar
apoyo
- Educar: proveer información, comunicar
- Investigar: promover la investigación en las universidades, crear
centros de pesquisa
- Privatizar: trasladar servicios del sector público al sector privado
- Crear impuestos: gravar con impuestos, aranceles, tarifas, cargos
- Tercerizar: subcontratar o adquirir algunos servicios o productos del
Gobierno con el sector privado
- Concesionar: dar la administración de un servicio público al privado
- Incentivar: dar incentivos al sector privado para que administre y promueva
algunos servicios públicos.
- Usar incentivos del mercado: crear impuestos especiales que incentiven
el cambio de ciertos comportamientos con el propósito de alcanzar ciertos
objetivos para el bienestar del colectivo social, como, por ejemplo, aumentar
el impuesto a los vehículos particulares a fin de desincentivar el uso de éstos
y lograr disminuir los niveles de contaminación en la ciudad.
Así, el
dirigente público afronta dos tipos de dificultades cuando debe enfrentar un
problema: la primera es identificar cursos de acción que den respuesta al
problema y la segunda, seleccionar cuál o cuáles de estos cursos identificados
son viables. La primera dificultad está relacionada con la capacidad del
dirigente y de su equipo de gobierno para encontrar alternativas de acción, lo
cual puede exigir la aplicación de métodos de análisis o, hasta de la promoción
de investigación social y/o científica que dé las respuestas para enfrentar el
problema, y la segunda, después de haber identificado tales opciones, tener la
capacidad de evaluar o juzgar la viabilidad de cada una de estas propuestas.
Para hacer esto se deben tener en cuenta algunos criterios que permitan
ponderar dichas alternativas de acción pública. Estos criterios de evaluación
permiten enfocar el análisis y seleccionar la ‘mejor’ alternativa entre varias.
No obstante, cualquier evaluación que se haga dependerá de los valores,
ideologías, conocimientos y experiencia de los analistas del problema y de la
política pública. Aunque en el Capítulo 5 profundizaremos mejor sobre la
técnica de selección de las ‘mejores’ alternativas, aquí presentamos algunos de
los criterios que Kraft y Furlong consideran deben tenerse en cuenta para la
selección de un curso alternativo de acción:
-
Efectividad, la probabilidad de que con dicha medida se
logren alcanzar los objetivos trazados o los resultados que se pretenden
lograr.
-
Eficiencia, la relación de los costos económicos
propuestos frente a los beneficios esperados para la sociedad. Este criterio
supone también que algunas veces el deseo de lograr los más grandes beneficios
posibles hace necesario no considerar mucho los gastos que el gobierno asumirá.
-
Equidad, se refiere a cuán justa o equitativa es
determinada acción pública y cómo se distribuirán los costos y beneficios entre
la población, es decir, si son justos o no.
-
Libertad o autonomía, la extensión a la cual una
medida afectará la privacidad y los derechos y elecciones individuales.
-
Viabilidad política, se refiere a la forma en que otros
actores sociales apoyarán o rechazarán la medida propuesta.
-
Aceptabilidad social, qué tanto la población aceptará
y apoyará la medida propuesta.
-
Viabilidad administrativa, se refiere al nivel de
preparación y capacidad organizativa y financiera de la institución que
implementará la acción pública.
-
Viabilidad técnica, se refiere a la disponibilidad y
confiabilidad de la tecnología necesaria para implementar la política pública.
Otro
criterio de evaluación esencial debe ser la aceptabilidad ética, es decir, la
consistencia de la política pública con los valores que se promueven en la
sociedad como son la libertad individual, la justicia, entre otros. Anderson
(1979) argumenta que existen ciertos “criterios obligatorios de juicio político” que deben ser tenidos en cuenta en
cualquier evaluación de una política pública como son autoridad, interés
público, eficiencia, derechos individuales, justicia, igualdad, libertad, o
ética en las investigaciones científicas. No se trata simplemente de la preferencia
del analista de políticas públicas por unos u otros criterios. El autor acentúa
que dichas dimensiones éticas y de valores normativos muchas veces son
ignorados en la evaluación por varias razones: porque van más allá de los
límites del análisis racional, porque es difícil hacer un análisis objetivo sin
dejar a un lado los prejuicios personales o, como otros afirman, porque es
innecesario realizar un análisis de valores normativos cuando precisamente el
papel del proceso político es dirigir y resolver disputas éticas y de valores. Es
mucho más fácil hacer estimaciones cuantitativas de costos y beneficios que
evaluar cuestiones tan cualitativas como la ética y los principios o valores. Para
Anderson no hay opción, estos criterios deben ser analizados, de otro modo, la
evaluación será incompleta e inadecuada, y
v)
La diferencia entre táctica y estrategia: La decisión que
un gobernante debe tomar para poner en marcha una política pública debe estar
enmarcada en la direccionalidad estratégica estructurada en su proyecto de
gobierno, el cual contiene el conjunto de planes, programas y políticas
públicas que implementará durante su gestión. Dicha direccionalidad representa la
estrategia del gobierno. La direccionalidad estratégica se operacionaliza en
una secuencia de acciones (políticas, programas, planes) que siguen una
trayectoria previamente planificada (táctica).
b. Autoridad gubernamental. Las
instituciones gubernamentales representan la autoridad legal responsable por el
diseño, decisión e implementación de la política pública. Por lo tanto, el
Gobierno posee el poder legitimo para decidir sobre qué problemas sociales actuará
y, de esta forma, formular y promover posibles respuestas a tales problemas.
Meny y Thoenig (1992) definen una autoridad pública como “un organismo que
concede y administra los bienes colectivos…a condición de que este organismo
disponga de un procedimiento específico de opciones, que posea una autoridad
propia y que actúe por medio de un aparato organizado” (pp. 91-92). A su vez, Matus
(1997a) define una organización pública como “un dispositivo de producción de
bienes, servicios y regulaciones que se realiza dentro de fronteras
institucionales bien definidas, mediante procesos de producción y negociación
que, en última instancia, tienen un mando común.” (p. 126). Esto significa que
la organización pública o autoridad gubernamental que decide implementar una
política debe controlar recursos, crear y usar bienes y servicios públicos,
tener autonomía y poseer capacidad organizativa. además, cuando se expresa que
tienen un ‘mando común’ significa que hay un dirigente que comanda la
organización, de acuerdo con unas competencias encomendadas por la Constitución
o la Ley y/o por mandato del soberano, si es un cargo de elección popular. Solamente
las instituciones del Gobierno son responsables de crear políticas públicas; no
le cabe este papel a las instituciones privadas. Su participación solo se dará
si el Gobierno, como autoridad pública, le entrega dicha responsabilidad a
través de algún tipo de concesión en la gestión. Muchas acciones públicas solo
pueden ser emprendidas por el Gobierno puesto que por sus costos, alcance y
envergadura no existe otra institución que pueda hacerlo, como por ejemplo la
seguridad nacional. Este asunto fue bien explicado en el tema del Estado y sus
funciones.
c.
Proyecto de
sociedad. Con el propósito de evitar la atomización de la
gestión, las políticas públicas deben ser diseñadas a partir de una visión
global del proceso de Gobierno. Esto significa que el diseño de una política
que apunta al enfrentamiento de un determinado problema social tiene que estar
interrelacionado con el resto de políticas públicas del Gobierno a fin de
establecer su contribución y coherencia con los resultados o transformaciones
globales que el gobernante pretende alcanzar durante su período de gestión.
Dicha transformación global se encuentra definida en lo que hemos llamado como la direccionalidad estratégica del Gobierno,
la cual define el proyecto de sociedad que se desea, los objetivos que se
proponen alcanzar en los diferentes horizontes de tiempo y los principales
medios seleccionados para lograr las metas propuestas. Sin el faro orientador
de la direccionalidad estratégica el Gobierno caminará a ciegas, confiado, sin
tener claridad sobre cómo las diferentes políticas contribuyen al logro de los
grandes objetivos trazados. En este
caso, el Gobierno tendrá dificultades para evaluar si se encuentra en el
sendero errado o si se está aproximando o alejando de las grandes aspiraciones
escogidas democráticamente. Sin un norte definido, es imposible prever con
anticipación las posibles dificultades que deparará el camino a fin prepararse
de la mejor manera para sortearlas con eficacia. De este modo, el conjunto de
políticas públicas que constituyen el foco de atención del dirigente durante su
Gobierno, no pueden nacer de forma improvisada, forman parte de una reflexión
anticipada del conjunto de problemas para los cuales tiene el deber de dar
respuesta a la sociedad. Deben conformar la visión integral de sociedad que el
gobernante, los partidos y la población han construido juntos.
La dinámica del proceso de direccionalidad estratégica del Gobierno
puede entenderse como una trayectoria de situaciones encadenadas que se
diferencian por sus resultados en cada momento crítico de la evaluación. Cada
nueva situación es el producto de una alteración de la situación anterior que
es generada tanto por la gestión del Gobierno como por la intervención de
circunstancias fuera de su gobernabilidad. La calidad de la gestión del Gobierno
se refleja, entonces, en la capacidad de conducción del proceso de transición
de la situación inicial (Si) hacia la situación objetivo (So), manteniendo la
solidez y el equilibrio del sistema social en un nivel que no ponga en riesgo
la viabilidad del proyecto y la estabilidad del Gobierno como un todo. Esa
amenaza depende de la relación entre el grado de aceptabilidad del proyecto por
parte de la población y la fuerza de las minorías y actores opuestos. Si el
grado de aceptabilidad es bajo, la viabilidad del proyecto va a depender de la
capacidad de construcción de acuerdos y consensos sociales y de la posibilidad
de vencer las resistencias de los oponentes. Si, por el contrario, el grado de
aceptabilidad es alto, la realización del proyecto podrá apoyarse en el
consenso democrático inicial, con mayor posibilidad de vencer la resistencia de
minorías opositoras. Si no existe aceptabilidad ni credibilidad para construir
consensos ni fuerza suficiente para vencer la oposición de actores poderosos,
la situación puede ser de ruptura conflictiva y caótica, amenazando la
estabilidad y gobernabilidad del Gobierno. Un ejemplo claro de direccionalidad
estratégica lo constituye en Colombia, el Plan Estratégico de Antioquia hacia
el 2020 –PLANEA. Se instituyó como referencia esencial de largo plazo de la
sociedad antioqueña y como un centro de deliberación e impulsador de acciones
para superar la problemática de inequidad y bajo nivel de desarrollo del
Departamento de Antioquia. Los últimos gobernadores han direccionado y
articulado sus planes de Gobierno de acuerdo con los lineamientos trazados en
el PLANEA y con la propuesta de Visión Antioquia 2020. Esto significa que el
conjunto de políticas públicas del Gobierno han estado articuladas a un
proyecto de largo plazo de la sociedad que se desea en los próximos años.
d. Capacidad institucional y social de gobierno. En los tres primeros puntos (a, b y c) nos hemos referido
específicamente al proyecto de Gobierno, es decir, al contenido propositivo. Sin
embargo, existe un elemento fundamental para el éxito de una política pública
y, en últimas, para el Gobierno en general, la capacidad de gobierno. Matus
(2000) define la capacidad de gobierno como la “capacidad de conducción o
dirección que se acumula en la persona
del líder, en su equipo de gobierno y
en la organización que dirige” (p.
385). Los elementos centrales de la capacidad de gobierno son, por lo tanto, la
capacidad personal de gobierno (del dirigente y su equipo) y la capacidad institucional
(la capacidad de los sistemas de trabajo y la estructura del diseño
organizativo). Esta última se refiere a la forma como se encuentran diseñadas y
estructuradas las instituciones públicas y a las reglas formales e informales
que rigen su funcionamiento.
En el fondo del mediocre
desempeño de nuestros sistemas democráticos latinoamericanos se encuentra una aguda
crisis de capacidad de gobierno. Las promesas incumplidas de libertad, igualdad
y progreso social se encuentran determinadas por la baja capacidad de los gobiernos
y esta baja capacidad tiene una relación directa con el desconocimiento de
métodos modernos de conducción y dirección por parte de la dirigencia política.
El arte de la política se práctica de forma primaria y nadie se preocupa por
ofrecer a los dirigentes las herramientas adecuadas para enfrentar la
complejidad del ejercicio del gobierno y, de esta forma, conducir la sociedad
hacia objetivos comunes definidos democráticamente. Esta baja capacidad de
gobierno se agrava cada día con la profundización de los problemas sociales
acumulados y los desafíos que depara un futuro dominado por grandes incertezas
y permanentes trasformaciones. Los desafíos del siglo XXI imponen exigencias
aun mayores a la democracia y, por consiguiente, a la capacidad de gobierno de
sus instituciones y de sus dirigencias políticas y sociales. Lastimosamente, el
problema de la baja capacidad de gobierno es un problema que no es declarado
por los dirigentes públicos, por los partidos políticos, por la misma academia
y por los organismos de cooperación internacional. O por lo menos, no es
reconocido y analizado de forma apropiada. Este hecho se puede explicar, en
parte, por la confusión ampliamente extendida entre gobernabilidad y capacidad
de gobierno. Dror (1996) expresa esta confusión de la siguiente manera:
“Se suele hablar equivocadamente de
‘ingobernabilidad’ cuando lo que habría
que hacer es afrontar el problema real de ‘incapacidad para gobernar’….El uso
del término ‘ingobernabilidad’ es con frecuencia incorrecto y también peligroso. Es incorrecto porque lo que se entiende por
ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del fracaso de
los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones. Y es peligroso
porque proporciona una coartada para las torpezas de los gobiernos, que a su vez echará la culpa a la
sociedad. Es verdad que hay sociedades muy difíciles de gobernar, por
excelentes que sean sus gobiernos. Pero
teniendo en cuenta las serias flaquezas de todos los gobiernos contemporáneos,
habría que concentrar los esfuerzos en desarrollar la capacidad para gobernar y
no en inculpar a las sociedades tachándolas de ingobernables”. (P. 39)
Que este informe al Club de Roma elaborado por Dror
(1996) se concentre precisamente en la
capacidad de gobernar, muestra que dicho problema no es ajeno a los
países desarrollados o las llamadas democracias maduras. Sin embargo, es
ciertamente en los países en vía de desarrollo o del tercer mundo en donde
cobra una mayor relevancia por sus niveles de atraso científico y tecnológico.
El informe anual del Banco Mundial (Informe sobre el desarrollo mundial, 1997:
El Estado en un mundo en Transformación), revivió el debate sobre la necesidad
de fortalecer el papel del Estado e inició lo que se ha llamado ‘las reformas
de Estado de tercera generación’, este es un claro ejemplo de la manera
limitada, confusa y poco fundamentada sobre cómo se formula el problema de la
baja capacidad de gobierno y la manera como debe ser enfrentado. Como es bien
conocido, en el mencionado informe, el Banco Mundial, aparentemente
contrariando su política de Estado mínimo promovida desde los años 80´s y que
alcanzó su mayor intensidad a partir de la divulgación del llamado consenso de
Washington (1989), señala que los procesos de reforma no pueden limitarse a
reducir o diluir la función del Estado, sino que deben direccionarse en lo
fundamental a ampliar su capacidad de
emprender y promover acciones de interés colectivo en forma eficiente a fin de
elevar el nivel de bienestar de la población. Hasta aquí, parece que el Banco
Mundial reconoce la Capacidad de Gobierno como el problema central del aparato
público tal como lo propone Dror y, posteriormente, Matus. No obstante, hay una
gran falta de rigor en la definición del concepto de capacidad del Estado.
Textualmente el informe del Banco Mundial afirma lo siguiente:
“Un Estado más capaz puede ser un Estado más eficaz,
pero eficacia y capacidad no son la misma cosa. Capacidad, en el sentido
utilizado al referirse al Estado, es la posibilidad de emprender y promover en
forma eficiente acciones de interés colectivo, como las relacionadas con el
orden público, la salud y la infraestructura básica; la eficacia es resultado
de la utilización de esa capacidad para permitir a la sociedad atender su
demanda de esos bienes. El Estado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero no muy eficaz si su
capacidad no se aplica a atender los intereses de la sociedad”. (p. xx)
Esta definición presenta
por lo menos tres deficiencias conceptuales. La primera, y más grave, es que
elude la complejidad y profundidad del problema de la capacidad de conducción
del aparato público olvidando los aspectos políticos, culturales, sociales y
científicos que la conforman y simplificándola al ámbito de la eficiencia, especialmente
a la eficiencia económica. De esta manera, se pierden los dos elementos
esenciales que componen la capacidad de gobierno: la pericia personal de la
dirigencia pública y la calidad de los sistemas macro y microorganizativos que
caracterizan el aparato público. Así, se oculta la crisis del estilo de hacer
política como uno de las principales causas de la baja capacidad de gobierno en
América Latina. Es lo que Dror llamaría la ausencia de profesionalismo en el
arte de gobernar. Es el dominio del político improvisado, cuyo capital se
limita a la experiencia y la capacidad de liderazgo. Un curandero o brujo que,
para sobrevivir, teme y niega la medicina. El Banco Mundial, como buena parte
de los organismos de cooperación técnica internacional, no da en el blanco del
problema de la capacidad de gobierno.
La segunda deficiencia,
derivada de la primera, es la separación entre eficiencia y eficacia en la
definición de capacidad de gobierno. Estos dos conceptos son consustanciales a la
capacidad de gobernar. Se comete el error de separar la eficacia de la
capacidad, cuando la primera es intrínseca a la segunda. La eficacia es una expresión
de la capacidad. Si hay capacidad, hay eficacia. Si no hay eficacia no hay
capacidad. La tercera y última deficiencia, es el problema del liderazgo. Esta
definición desconoce que la calidad de los gobiernos depende del estilo de liderazgo
político predominante en el país o en la institución. Dror (1996) afirma que para elevar la capacidad de gobierno es necesario
que los gobernantes perfeccionen sus conocimientos y mejoren su capacidad
personal de liderazgo. Esto es, proporcionar a los dirigentes las herramientas
y métodos para que mejoren su conocimiento político y fortalezcan sus
habilidades racionales y extra-racionales (habilidades no racionales como la
intuición, tema al cual nos referiremos ampliamente en Capítulos posteriores). El
fortalecimiento de estas capacidades exigirá reformar el sistema de selección,
entrenamiento y promoción de los decisores políticos, los funcionarios públicos
y de los mismos expertos o especialistas. Solo de esta forma es posible mejorar
la calidad de la formulación de las políticas públicas. Matus (2000) sostiene
que en la capacidad de gobierno, sea
personal, del equipo de gobierno o de la organización, convergen tres
elementos: experiencia, conocimientos y liderazgo. La experiencia se describe
como la historia de habilidades acumuladas que el conocimiento científico no
puede proporcionarle al dirigente. Pero la experiencia no puede ser separada
del conocimiento. Y de poco sirve el capital cognitivo sin experiencia, se
afectaría sustancialmente el buen desempeño en el gobierno. Los conocimientos y
la experiencia sin liderazgo valen poco: “Sin capacidad de liderazgo, los
conocimientos y la experiencia sólo pueden producir un buen asesor. A su vez,
la capacidad de liderazgo, sin conocimientos y experiencia, produce cabecillas;
es incapaz de producir un líder estadista. El político común es un actor con
liderazgo y experiencia, aunque con gran debilidad en su capital cognitivo” (p.
386)
e. Movilizar el aparato público y la sociedad. Ya hemos mencionado que el diseño de las políticas públicas no debe ser
una tarea centralizadora del gobierno. Debe convocar la participación activa de
la sociedad tanto en el proceso de formulación como en el de ejecución y
evaluación. Es necesaria la construcción democrática de acuerdos y consensos
básicos sobre el futuro del colectivo social para que el proyecto disponga de
la suficiente legitimidad y fuerza política en el enfrentamiento de las
resistencias por parte de grupos y actores poderosos de la sociedad. En este
sentido, el ejercicio del gobierno, la planificación y la evaluación no pueden
constituirse en un monopolio en cabeza de las instituciones del Estado. La
conducción del proyecto de futuro debe ser una tarea conjunta de todas las
fuerzas sociales comprometidas con los objetivos colectivamente definidos. Más
que un Gobierno centralizando y monopolizando en lo alto, en la gestión del
proyecto se debe promover la consolidación de un sistema de gobiernos donde el
conjunto de organizaciones del Estado y de la sociedad civil cooperen y se
articulen para el enfrentamiento de los problemas seleccionados y priorizados
en el plan de gobierno.
Además de movilizar a la sociedad en la búsqueda de
construcción de consensos que viabilicen la implantación de las políticas
públicas, es necesario también movilizar a las instituciones gubernamentales, y
esto requiere de una gran coordinación entre las diferentes esferas del
Gobierno. Por lo tanto, una política pública no se decide e implementa de forma
individual. Muchos problemas requieren la intervención de múltiples niveles de
gobierno. Veamos el siguiente ejemplo: la ciudad sufre un grave caos en el
sistema de transporte público, debido a que diversas empresas de transporte
tienen una gran cantidad de buses funcionando diariamente de forma desordenada
en las calles, y sumado a ello existe un sistema de transporte ilegal que
también atiende a la población. El Gobierno municipal decide crear una política
pública de modernización del sistema de transporte público de forma tal que la
ciudad supere el caos vehicular y se convierta en un lugar más seguro y
organizado. Para hacer esto debe superar grandes dificultades de viabilidad:
los altos costos económicos y políticos que implican enfrentar la existencia de
ambos problemas. Con el fin de hacer realidad este sueño de tener una ciudad
con una movilidad más segura para sus habitantes, el alcalde decide llevar este
problema al nivel nacional. De este modo, el Gobierno Nacional diseña una
política pública nación-municipio para aunar esfuerzos y trabajar
mancomunadamente hacia este propósito que generará bienestar general en la
ciudadanía. Por tanto, un problema de índole municipal se trasladó a la esfera
nacional. Se convirtió en una política pública de corresponsabilidad entre dos
niveles del Estado. El diseño y la implementación de este tipo de políticas
públicas se hacen mucho más complicadas porque exigen de una gran coordinación
y cooperación entre el municipio y la nación, la cual, generalmente, no es tan
fácil de conseguir. El Gobierno nacional debe hacer aportes económicos al igual
que el Gobierno Municipal, y esto significa búsqueda de recursos en el
presupuesto de ambos; desembolsos que muchas veces no se hacen a tiempo y de
forma sincronizada, atrasando el desarrollo de las obras, o cuando se requiere
de la capacidad organizativa de un nivel para poner en marcha la organización
del otro. Así, un nivel de gobierno condiciona la eficiencia del otro. Este
ejemplo representa claramente que la dimensión de muchas políticas públicas
exige el trabajo conjunto de varias organizaciones.
f.
Hacia el logro
de un objetivo colectivo. En la polis, los problemas son comunes a todos y
para lograr los beneficios sociales “para todos” es necesario hacer sacrificios
privados (Deborah Stone, 2002). Este esfuerzo colectivo se direcciona a la
preservación del interés público sobre el interés privado. Las políticas
públicas deben responder al logro de estos objetivos colectivos, es decir, a
alcanzar el bienestar general de la población por encima del bienestar
individual. Si existe una alta proporción de niños deambulando por las calles
pidiendo limosna en vez de estar en la escuela, el Estado tiene el deber de
protegerlos y darles educación. Para ello crea una política destinada
específicamente a identificarlos, recogerlos y llevarlos a instituciones
dedicadas especialmente a proporcionarles protección o a reenviarlos a sus
padres garantizándoles una educación pública. Vemos cómo una política pública
fue diseñada para responder a un problema social que afecta a una parte de la
población infantil. No obstante, esta es una política pública entre un conjunto
de políticas que diseña el Gobierno para enfrentar los múltiples problemas a
los que tiene que dar respuesta, como parte de los objetivos del colectivo
social. Así como existe una política pública para los niños en la calle, existen
otras políticas públicas para atender problemas económicos, de transporte,
vivienda, educación, salud, vías, entre otros, direccionadas al logro de un
objetivo de bienestar colectivo de la sociedad.
g. El enfrentamiento de un problema conflictivo. Los problemas son el centro de partida del análisis de las políticas
públicas. El dirigente se enfrenta a numerosos problemas conflictivos en el
quehacer diario de su gestión, y la tarea esencial que debe cumplir es buscar
la manera de hacer frente a ellos de forma eficaz, en pro del bienestar de la
sociedad. Como hemos venido afirmando, debe focalizar su gestión en los
problemas que considera prioritarios para la población y para el futuro de la
sociedad como un todo. Son estos los problemas que entrarán en su agenda de
Gobierno. Sin embargo, aunque los problemas están ahí y la población reclama
constantemente por ellos, el ejercicio de identificarlos y seleccionarlos no es
una tarea fácil. Los
problemas son transversales, por tanto, atraviesan todas las esferas de la vida
cotidiana de la población. Ian Mitroff (1983) sostiene que los problemas no son
de exclusiva competencia de una única disciplina. El da el siguiente ejemplo: el
uso de drogas no es un problema exclusivo del ámbito de la salud pública, de la
medicina, o de la siquiatría o del bienestar social, este problema admite la
injerencia de todos estos ámbitos, inclusive de otros como la calidad de la
educación. Mitroff afirma que esta visión corta de los problemas resulta ser
casi fatal. Los problemas no existen de forma atomizada, como diría Matus. El
enfrentamiento de un problema exige profundizar en su análisis de forma que sea
capaz de integrar todos los aspectos relevantes que lo causan. De este modo,
cuando se diseña una política pública de educación, por ejemplo, no se tratan solamente
las acciones dirigidas a atender sólo aspectos educacionales, puesto que esta
también se ve afectada por otros problemas que requieren de otras políticas
públicas. Una madre no envía a su hijo a la escuela porque no tiene como
alimentarlo bien y no tiene tampoco suficientes ingresos económicos para
sustentarlo en el sistema educativo. La madre debe priorizar entre atender un
aspecto esencial de su vida y la de sus hijos a otros que también son
esenciales para la sociedad en general. En nuestra experiencia como consultores
en el área pública, nos hemos topado muy comúnmente con esta clase de dilemas
en la gestión pública. El dirigente debe enfrentar diariamente este tipo de
circunstancias y tomar decisiones, porque para ello fue elegido. Los problemas
son horizontales, atraviesan distintos ámbitos de acción social, por tanto, las
políticas públicas no pueden ser unidireccionales y verticales, enfocadas en un
sólo ámbito social desconsiderando los demás problemas. Una política pública
debe ser integral para dar respuesta de forma eficaz al conjunto de problemas
interrelacionados. El Gobierno desea que haya una total cobertura escolar, pero
se enfrenta ante una realidad: los niños no van a la escuela porque no se
alimentan bien, no se alimentan bien porque la madre no tiene suficientes
ingresos, la madre no tiene suficientes ingresos porque no tiene un empleo
justamente bien remunerado, no tiene un empleo bien remunerado porque no posee
cualificación para un trabajo en el cual se le pueda pagar mejor, y no posee un
buen empleo porque, entre otras causas, la economía nacional no anda bien. Esta
no es la exageración de ejemplo de un problema, es la realidad social diaria de
la existencia de problemas conflictivos para los cuales el Gobierno debe dar
respuesta a través de políticas públicas integrales.
De esta
forma, muchas de las políticas públicas deben estar articuladas. Entre ellas
existe una constante interacción. Una política pública afecta o puede
condicionar la existencia de otra u otras políticas públicas. Veamos otro caso:
el río principal que atraviesa una ciudad y que surte de agua potable a toda la
población se encuentra altamente contaminado. Sumado a esto, en sus riberas se asienta
un importante número de familias. En época de invierno estas familias son
afectadas porque el rio generalmente se desborda. El Gobierno municipal,
presionado por el problema de salud pública que genera la contaminación del
agua, decide emprender una política pública de descontaminación y
restablecimiento del equilibrio ecológico del cuerpo de agua y sus alrededores,
el cual significará direccionar una parte considerable del presupuesto
municipal. Pero para lograr cumplir los objetivos de recuperar el río y, por
ende, mejorar la salud pública de la población, deberá primero solucionar el
problema de las familias que se encuentran asentadas en las riberas. El Alcalde
tiene dos opciones: desalojarlas del sitio sin importar el destino de niños,
ancianos y adultos en general, lo cual tendría un impacto social y político
enorme que podría afectar negativamente su gestión o, reubicarlas proporcionándoles
alternativas de vivienda dignas. Para el enfrentamiento de este problema
actuarían varias medidas públicas de corto y mediano plazo: (i) darle a cada
familia, durante unos cuantos meses, un dinero específico para que paguen un
alquiler en otro lugar más seguro de la ciudad mientras consiguen alternativas
para mejorar sus ingresos (lo cual no solucionaría en el corto ni en el mediano
plazo su problema estructural de vivienda propia) y, (ii) diseñar un programa
de vivienda de interés social destinado a solucionar definitivamente el
problema de techo que tienen estas familias. Como podemos observar, el
propósito gubernamental de diseñar una política pública para enfrentar un
problema de contaminación obligó al diseño de otra política pública para responder
al problema de vivienda que se generó o agravó con el enfrentamiento del
primero.
h.
En un contexto
de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida. La
incertidumbre y la complejidad han llevado a que la sociedad moderna produzca
mayor información que le permita conocer y controlar mejor el mundo y, mediante
el diseño de técnicas para hacer predicciones y proyecciones de corto y largo plazo,
imaginar posibles futuros. La incertidumbre es nuestra ignorancia o desconocimiento
del comportamiento de la realidad. No podemos saber con certeza el día a día de
nuestra propia vida, y muchos menos los problemas de carácter social, político,
ambiental, biológico, entre otros. Nuestra capacidad de predicción se va
volviendo nula a medida que los problemas y la realidad se vuelven más
complejos. Vivimos en un mundo que no podemos predecir, acaso prever. La
incertidumbre se encuentra en el corazón de las decisiones y de las
organizaciones públicas. La realidad nos
muestra que la mayor parte de las decisiones críticas
que deben tomar los dirigentes se
encuentran plagadas de incertidumbre mal
definida y sus estructuras se asemejan a
lo que Dror llama "juegos nebulosos "
(fuzzy gambles). Pese a esto , el sistema
educativo forma
profesionales departamentalizados e incapaces de comprender la complejidad del mundo real en áreas críticas como la planificación, la
organización y la administración. Sus ciencias y técnicas son propias de modelos determinísticos. Por
el lado de las organizaciones, sus sistemas de dirección y planificación son altamente normativos, no reconocen los problemas mal
estructurados y los sistemas de soporte
a la toma de decisiones subestiman la
incertidumbre y en el mejor de los casos
sólo incorporan el tratamiento del riesgo bien definido .
Estos dos campos deben ser
trabajados. El papel del sistema
educativo es esencial, en la medida en que
allí se forman los dirigentes y
profesionales que comandarán las
organizaciones. Sin embargo , nuestra
experiencia en tareas de asesoría y capacitación en las áreas
de planificación y organización pública
nos ha llevado a la conclusión que la
formación profesional formal y el
funcionamiento de nuestras organizaciones se encuentran muy distante de la comprensión y el tratamiento adecuado
de la incertidumbre. Las organizaciones públicas y los profesionales de las decisiones deben tener capacidad para desarrollar enfoques
y utilizar metodologías que den cuenta
de la incertidumbre y complejidad de la realidad, ateniéndose a la naturaleza
de `apuesta difusa´ de buena parte de
las decisiones críticas y a la
imposibilidad de atrapar completamente la realidad. Optar
por el camino tradicional de ajustar la realidad a los métodos ,
eliminando a lo Procusto la
incertidumbre dura , ayuda muy poco al
gobierno eficaz de las
organizaciones. Igualmente , debe abandonarse las visiones simplistas de
la racionalidad (racionalidad calculada o paramétrica utilizada en los modelos matemáticos) e incluirse en los análisis de
decisiones enfoques más amplios y realistas como
la racionalidad imperfecta de Elster (1989),
la racionalidad limitada de Simon
(1997), la cuasiracionalidd de Hammond (1996), la reflexión tecnopolítica de
Matus (2000), e incluso, como afirma
Dror tener en cuenta estados de irracionalidad como locura, esquizofrenia y
narcisismo.
El juego social
genera incertidumbres de diferente
naturaleza y con distintas implicaciones en la gestión organizacional. Cada tipo
de incertidumbre debe enfrentarse con enfoques
apropiados, para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisión para
utilizarlas inteligentemente en cada situación. El desarrollo de los conocimientos y habilidades para adaptar , criticar y crear métodos debe ser una tarea prioritaria de los equipos de decisión. Las
decisiones bajo incertidumbre pueden tener consecuencias impredecibles. No
siempre es seguro que
logremos los resultados que nos
proponemos. Los efectos colaterales no buscados y deseados por
el decisor son inevitables. Las decisiones no solamente
generarán beneficios, también crean costos e injusticias. La solución de un problema puede generar otros de mayor valor e importancia. Las ciencias y técnicas nos
pueden ayudar a tomar decisiones más informadas,
pero tienen el límite de la creatividad del juego social, que no sigue leyes
precisas y que más bien es creador de
leyes. Lo anterior se traduce en dos
tensiones y rivalidades que se encuentran presentes en buena parte de las decisiones bajo incertidumbre: La
primera, se refiere a la tensión entre
la Intuición y el análisis. La intuición significa la
utilización de las capacidades
cognitivas profundas de los
decisores, desarrollada a lo largo de su
vida , acumulada
en su experiencia y puesta en escena a través de ese fenómeno que aún no entendemos cómo funciona y que llamamos creatividad. La intuición no usa
reglas fijas y demostrables. Está siempre disponible y llega de golpe cuando la decisión es requerida. En cambio, el
análisis se refiere al uso de reglas lógicas de decisión bien definidas y reconstruibles.
Las decisiones analíticas se pueden sustentar, las intuitivas no. Los métodos matemáticos de decisión suponen la existencia
de un decisor completamente analítico , racional .
¿Se puede ser completamente
analítico bajo incertidumbre? Lastimosamente , los profesionales de las decisiones,
sobreconfiados en sus modelos
matemáticos, no son capaces de comprender los procesos cognitivos de los
decisores o dirigentes políticos . Cuando
no estamos seguros de las consecuencias
de las decisiones y sus costos e injusticias, no queda
otro camino que el que ha acompañado al ser
humano en su evolución, recurrir a la experiencia, al olfato ,
a la creatividad. Los profesionales de las decisiones deben ir más allá de sus
reglas y modelos analíticos y entender que están al frente
de personas de carne y hueso con procesos
cognitivos diversos.
La segunda se
refiere a la tensión entre la técnica y los valores .
En el mejor de los casos la ciencia puede
ayudar a representar mejor la realidad (realismo ). Pero son los dirigentes quienes deben decidir,
en conjunto con todos los actores sociales, qué sociedad o modo
de vida se desea tener. Para ello, es
necesario conocer cómo somos y en eso la ciencia es crucial .
Pero el definir cómo queremos ser
es un problema de valores
y de ideologías. Las decisiones tienen una
carga valorativa y normativa que tenemos que
resolver en los planos
de la filosofía moral , la ética y los valores .
Esas discusiones no se resuelven sólo con la técnica .
Los gobernantes, los decisores públicos deben decidir
a quién afectar y a quiénes beneficiar con sus políticas públicas: ¿Quiénes
sufrirán las injusticias de las decisiones tomadas? ¿Los profesionales de las
decisiones entienden esto ? ¿La
preocupación por los valores es sólo una
responsabilidad de los políticos y los
decisores? ¿Qué tipo de profesional
están formando nuestras universidades ?
¿Un profesional que cree ciegamente en
sus teorías y en la neutralidad de ellas?
Sumado a esto, en la realidad social
el Gobierno no actúa sólo en la decisión e implementación de las políticas
públicas. Hay gobernabilidad compartida. Existen competidores, oponentes,
aliados y enemigos de diferente naturaleza. Existen otros actores con intereses
propios que dominan parte del juego y tienen objetivos que pueden ser comunes, complementarios
o conflictivos. Pueden intentar mantener sus ventajas y acumulaciones logradas
y lucharán por sus intereses y para ello formulan planes, desarrollan
estrategias, establecen alianzas, negocian, confrontan. En la interacción
social, el comportamiento de los actores no sigue leyes precisas; la
creatividad humana genera incertidumbre dura, por lo que se hace difícil predecir
las acciones y reacciones de todos los actores involucrados en las acciones
públicas. El dirigente decide implementar una acción pública “X”, ¿Cuál será la
reacción de los actores que se verán perjudicados por dicha decisión? ¿Cuál será
la respuesta del dirigente a dicha reacción? La teoría económica y los métodos
racionales de decisión suponen que en el mundo social dominan la “acción social
no interactiva”, es decir, la relación y separación sujeto-objeto. El objeto no
interactúa con el sujeto, no pone resistencia creativa y produce efectos
predecibles. El esfuerzo del sujeto
radica en descubrir las leyes de funcionamiento del sistema. Una vez hecho
esto, las consecuencias de la intervención sobre el sistema son completamente
predecibles. Por el contrario, la
“acción social interactiva” supone que el sujeto no es independiente del
objeto. El sujeto está contenido dentro del sistema y, a su vez, el sistema
contiene otros sujetos. Como
consecuencia, es imposible distinguir claramente entre el sujeto y el
objeto. La acción social no interactiva
produce una relación unidireccional entre “YO” y el “SISTEMA”, en donde es
posible el cálculo paramétrico. En cambio, la acción social interactiva produce
un cálculo interactivo, entre “YO” y el “OTRO”.
Aquí aparece el verdadero problema estratégico, la inviabilidad política
y la interacción de actores con diferentes intereses y capacidades.
Las
respuestas de los seres humanos son distintas conforme sean las situaciones a
las cuales se enfrentan. Esto significa que no podemos saber a ciencia cierta
cuál será la reacción de un actor por efecto de una acción pública emprendida,
nunca la conoceremos con precisión. En este caso no podemos, como en los problemas
bien estructurados, realizar modelos o técnicas que den una solución concreta y
objetiva; las soluciones de los problemas no estructurados, es decir, aquellos
altamente complejos y conflictivos que son característicos de todos los
problemas sociales, sólo pueden ser satisfactorias, incompletas o subjetivas.
El comportamiento y la creatividad son amplios y la capacidad de predicción de
los decisores públicos se reduce bastante. Los actores tienen diferentes
perspectivas y utilizan diversos lenguajes para situaciones similares. Cada
acción de un actor produce una interpretación y reacción diferente en los otros
actores y no sabemos, muchas veces, cuáles son las intenciones reales que se
esconden detrás de esta acción. El intercambio de significados que se generan
producto de las conversaciones entre los actores sociales se encuentra sometido
a diferentes tipos de ambigüedades. El
actor 1 puede hablar A y el actor 2 puede entender B. En el mundo social se habla con las propias
acciones y estas pueden interpretarse de múltiples formas.
La
incertidumbre dura aparece en situaciones en donde se desconoce la misma
composición de las posibilidades. Esto aumenta la probabilidad de que los dirigentes
cometan muchos errores en el diseño de las políticas públicas. Siguiendo a Sojo
(2006), no existen laboratorios que permitan experimentar con las políticas
públicas. Esta es la dificultad que deben enfrentar los decisores públicos.
Existe la posibilidad de crear programas piloto, pero éstos significan altos
costos económicos y políticos que el dirigente y la sociedad misma no pueden
asumir. De esta forma, es alta la exigencia de metodologías de análisis de
políticas públicas que no ignoren la complejidad e incertidumbre de los
problemas sociales. Por esto es que es tan importante entender muy bien la
diferencia entre problemas bien estructurados y problemas mal estructurados. Mitroff
(1983) hace una clara diferenciación de éstos. Los problemas bien estructurados
(well-structured problems) se
refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su formulación
analítica como en su solución. Son problemas para los cuales hay suficiente
conocimiento y son susceptibles a la utilización de métodos precisos de
solución, como por ejemplo la Investigación de Operaciones. Los problemas mal
estructurados (ill-structured problems)
se refieren a problemas que no pueden ser bien formulados, es difícil definir su
naturaleza y desafían los métodos precisos de formulación; por esencia
envuelven el conflicto y la incertidumbre.
Carlos Matus
(2000) también diferencia entre ambos tipos de problemas. El les denomina de
problemas bien estructurados y problemas cuasiestructurados. Los primeros se
refieren a una parte de la realidad que puede ser bien definida, es decir,
donde podemos enumerar todas las posibilidades y asignarles probabilidades
objetivas. Los últimos se refieren a los problemas que diariamente deben
enfrentar las organizaciones públicas, caracterizados por la dificultad de
enumerar todas las posibilidades y la existencia de incertidumbre cuantitativa.
Aun cuando más adelante en el Capítulo 5 nos referiremos a este tipo de
problemas con mayor profundidad, podemos mencionar aquí las principales
características de los problemas no estructurados o cuasiestructurados:
i) El problema está
determinado por reglas que no son precisas ni iguales para todos. Cada actor
crea sus propias reglas y las cambia o las adapta según su conveniencia.
ii) El actor está dentro
y hace parte del problema y desde esta perspectiva lo explica y busca
soluciones o alternativas de soluciones.
iii) Enfrentar un
problema social significa generar otros problemas o posibilitar el
enfrentamiento de otros problemas, es decir, siempre se presenta un intercambio
de problemas que puede ser positivo o negativo. El objetivo es tratar de que la
solución dada no genere problemas mayores que el que se está tratando de
enfrentar. En la realidad social los problemas se cruzan, se traslapan, no son
totalmente independientes unos de otros.
iv) La efectividad de
una solución es relativa al actor que está enfrentando el problema, para los
otros pueden existir otras posibilidades de solución.
v) Algunas veces el
enfrentamiento de un problema requiere crear nuevos conceptos, que aún no
existen. El nivel de complejidad es alto y la incertidumbre es mayor.
vi) Las fronteras del
problema y del sistema son difusas.
vii) El tiempo y el
espacio son relativos al actor o a la organización.
viii) No existe el
conocimiento para enumerar todas las variables y sus interrelaciones.
ix) El sistema es
creativo, no son simples variables numéricas. Son actores sociales que están
jugando y sus intereses y posiciones varían, por tanto, sus soluciones también
varían.
x) El desafío se
plantea en términos sociopolíticos, aún así contengan algún aspecto técnico.
En los
problemas o en las situaciones donde su esencia es la gran incertidumbre, se
presenta tanto incerteza cuantitativa como cualitativa. Reconocemos que nos
enfrentamos a un futuro nebuloso y sólo podemos distinguir algunos aspectos
limitados del árbol de posibilidades. ¿Qué sucederá con la economía colombiana por
la aprobación del TLC? ¿Cómo serán las relaciones con Estados Unidos durante el
nuevo Gobierno Barack Obama? En este tipo de problemas la capacidad de
predicción es nula y la capacidad de previsión es limitada. Este es el mundo en
donde deben trabajar las organizaciones públicas y los actores sociales. No
están aislados, juegan dentro de un contexto mucho más amplio, por lo que no es
fácil predecir aquello bajo lo que tenemos poco o ningún control. De alguna
manera podemos prever, y para ello nuestra alternativa es planificar la acción
pública, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el
simple azar o el curso de los acontecimientos.
A modo de
conclusión, el juego nebuloso crea incertidumbres de distinta naturaleza y con
distintas implicaciones sobre la realidad social. Cada tipo de incertidumbre
debe enfocarse con métodos apropiados, para lo cual se deben disponer de un
conjunto de herramientas de decisión para cada situación. Como vimos en los
tipos de problemas estructurados y problemas cuasiestructurados, cada uno de
ellos debe ser enfrentado con técnicas propias a su esencia. Los problemas
estructurados requieren de herramientas precisas como son la investigación de
operaciones, la programación lineal, protocolos, formulas, algoritmos, modelos
algebraicos o matemáticos, entre otros. Los problemas cuasiestructurados
requieren de técnicas bastante complejas y sofisticadas, que aunque no predicen
con exactitud los acontecimientos posteriores, permiten que nos preparemos a
posibles futuros.
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