LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA: UNA HERRAMIENTA DE GOBIERNO EN EL DISEÑO Y GESTIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: AVANCE 1

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Presentación 

Gobernar es cada vez un problema más complejo y lo es más gobernar en democracia. El líder que gobierna con el sueño de revolucionar el juego social enfrenta exigencias aún mucho mayores que aquél que sólo aspira, durante su gobierno, a mantener bajo control la magnitud de los problemas heredados. De todas formas, cualquiera sea el caso, el drama más grave de nuestra época se refiere a la brecha entre nuestra capacidad para gobernar los sistemas sociales y la complejidad creciente que éstos ofrecen para ser conducidos hacia objetivos asumidos democráticamente. Y esta brecha no se cierra solamente formando planificadores del desarrollo económico ni gerentes públicos, sin perjuicio de reconocer que unos y otros también son imprescindibles para elevar la capacidad de gobierno. En realidad, la tarea principal es formar planificadores con capacidad tecnopolítica de gobierno a fin de elevar la eficacia de nuestras instituciones democráticas y su desarrollo institucional y, de este modo, enfrentar los graves problemas que nos aquejan a fin de crear un futuro mejor para nuestras sociedades. A manera de conclusión, la baja capacidad de nuestros gobiernos tiene una relación directa con la pobreza de los métodos de dirección, por lo que la modernización de las herramientas de  planificación de gobierno se hace imperiosa (Friedmann, 1987; Matus, 2000).

Con el propósito de contribuir al debate sobre la naturaleza y carácter de las teorías y enfoques modernos de la planeación, al igual que proponer una técnica de planificación apropiada para el ámbito público, compartimos el primer avance del libro que estamos preparando titulado LA PLANEACIÓN ESTRATÉGICA: UNA HERRAMIENTA DE GOBIERNO EN EL DISEÑO Y GESTIÓN DE  POLÍTICAS PÚBLICAS. Dicho libro es el resultado de más de 20 años de experiencia en investigación, programas de capacitación y asesorías con organizaciones del sector público en América Latina. El libro recoge los aportes sobre la planificación pública realizados por Friedmann, Matus y Dror, para quienes la planificación es una de las principales herramientas de gobierno en la medida en que facilita cinco acciones que son necesarias para una adecuada toma de decisiones y un efectivo desempeño de la gestión pública en el enfrentamiento de los problemas sociales y el logro de los resultados demandados por la sociedad:

i)      Es una herramienta de gobierno que contribuye a la mediación entre el futuro y el presente. La planificación nos permite explorar y crear el futuro, permitiendo ver más allá hasta crear caminos en dirección a lugares inexplorados y aun no conquistados por el hombre (Burbano, 2011). Como la acción se hace en presente, la planificación con su mirada larga da soporte para que las decisiones del día a día no sean totalmente dominadas por el inmediatismo y la fuerza de las circunstancias (Burbano, 2011). Como plantea Matus (Huertas, 2000): “La planificación no es otra cosa que el intento del hombre por gobernar su futuro, por imponer la razón humana sobre las circunstancias. Ningún mecanismo automático y determinístico resuelve el destino del hombre. Si lo que digo es correcto, la planificación es válida en cualquier sistema social democrático” (p. 14).

ii)     Es una herramienta de gobierno que contribuye a la mediación del pasado con el futuro (Matus, 2000, p. 47). El análisis del pasado tiene dos utilidades en la planificación. Primero, nos sirve como base de conocimiento puesto que su estudio muestra la reconstrucción de la cadena de acontecimientos que generaron o han generado la situación problemática presente y segundo, como aprendizaje puesto que nos muestra las consecuencias de las decisiones tomadas antes con sus aciertos y errores. Se trata de aprender del error.

iii)    Es una herramienta de gobierno que contribuye a anticipar el futuro en contextos de alta incertidumbre y baja gobernabilidad donde las capacidades de predicción son mínimas. Esta definición se explica de forma bastante amplia en el Capítulo 3 de este libro.

iv)    Es una herramienta de gobierno que contribuye a la articulación entre la reflexión sistemática y la acción (Friedmann, 1987; Matus, 1993). Este es un encuentro que exige una interacción constante entre el conocimiento que lleva a la reflexión sustentada y la acción en la medida en que ésta última con sus limitaciones y resultados condiciona el cálculo siguiente que a su vez precede y preside una nueva reflexión para una acción subsiguiente. De esta forma, la acción práctica constituye el momento decisivo tanto del proceso de gestión como del que nace de la planificación. En el momento presente de la acción estos dos procesos, planificación y gestión, se confunden y se unen. Así, se puede entender la planificación como una actividad que existe para el presente, para fundamentar las decisiones en el día a día. Sin embargo, la eficacia de las acciones de hoy sólo se verificarán en el futuro, inmediato o distante, lo que obliga a simular y anticipar los resultados deseados e indeseados. El proceso de gestión organizativa no es más que la reflexión y el cálculo transformado en decisiones con la capacidad de desencadenar los resultados deseados en las situaciones siguientes.

Es precisamente en este encuentro entre el conocimiento y la acción en donde se prueba la calidad y pertinencia de un sistema de planificación. Si la planificación fundamenta las decisiones críticas que dan rumbo a la organización en la dirección de las grandes metas u objetivos previamente definidos, “haciendo con que la concentración estratégica tenga mayor peso que la distracción táctica en el día a día de los dirigentes y gerentes” (Burbano, 2011), se puede afirmar entonces que la planificación se constituye efectivamente en una práctica de trabajo arraigada dentro de la cultura organizacional. Aquí, la planificación tendrá un efectivo espacio operacional dentro de la organización y su práctica será realizada con un grado aceptable de calidad y eficacia. Si, por el contrario, las metas, objetivos y propuestas de decisión derivadas del proceso de planificación no entran en la agenda diaria de los decisores, la cual se encuentra dominada por las urgencias y rutinas, la improvisación tomará cuenta de la gestión. En este caso, el cálculo de planificación opera como una “simple práctica ritual” (Matus, 1993) sin espacio operacional efectiva en la definición y manutención del rumbo de la organización. La planificación operará en un grado bajo o nulo de calidad y eficacia dentro de una organización donde culturalmente la tensión coyuntural del día a día produce la distracción de los decisores hacia cuestiones urgentes y menores.

La reflexión y el cálculo planificado de la acción deben impedir que las circunstancias de la coyuntura definan la direccionalidad de la organización a partir de las restricciones y demandas del presente. Es decir, que las decisiones diarias se disocien del plan y que éste termine en divagaciones sin ninguna relación con la acción práctica. Surge, por tanto, la necesidad de mantener la correspondencia temporal entre la velocidad con que cambia la realidad y la velocidad con que el sistema de planificación puede actualizar el plan para que el dirigente actúe con eficacia sobre esa nueva realidad. Este es precisamente uno de los principales problemas de la gestión planificada que hace que la improvisación con su ventaja de velocidad y oportunidad termine dominando en el proceso de toma de decisiones y poniendo a prueba los métodos de planificación. Es el caso que menciona Matus (1987) sobre el método tradicional del “plan-libro” (p. 749), el cual tiene nulas posibilidades de competir en un contexto de rápidas transformaciones quedando rápidamente superado por los hechos. Este método regularmente funciona como un mero rito sin espacio operacional efectivo dentro de las organizaciones. 

La integración o encuentro entre la reflexión y la acción en el proceso de planificación es un problema complejo que requiere, por el lado de la oferta, de teorías y métodos potentes y adecuados a las características de la realidad que se desea intervenir y, por el lado de la demanda, de una cultura institucional de responsabilidad que genere las condiciones para que la planificación sea una exigencia real que determine su práctica sistemática en todos los niveles de la organización (Burbano, 2011). En síntesis, la planificación es por tanto un problema de oferta como de demanda.

v)     Es una herramienta de gobierno que contribuye al uso de la reflexión sistemática como fundamento de la toma de decisiones para cualquier objetivo y en cualquier contexto situacional. Dicho concepto nos lleva a que la planificación no puede ser llevada al ámbito exclusivo del sistema económico o social. Así, es posible hablar de un plan de gobierno, de un plan de oposición al gobierno, de un plan para conquistar el poder, de un plan de defensa nacional, de un plan empresarial, de un plan de ajuste macroeconómico o incluso de un plan de estatización o de privatización. El concepto de plan como “un cálculo que precede y preside la acción” (Matus, 1987, p. 25) no se encuentra por tanto estrictamente relacionado con el contenido o propósito o con el ámbito de acción especifico en el cual se encuentra situado el actor que lo encabeza. Cualquier propósito en cualquier ámbito de la realidad puede ser objeto de un proceso de planificación. Lo que sí es cierto, como se mostrará más adelante, es que las características del propósito y la complejidad de la situación condicionan los métodos de planificación.