La Planificación Estratégica Situacional Aplicada la Formulación de una Política Pública de Seguridad Vial


La presente publicación hace parte de una investigación más amplia que tiene como objetivo el análisis y sistematización de las experiencias en la aplicación de la Planificación Estratégica Situacional (PES) y de los desarrollos de las Ciencias y Técnicas de Gobierno durante los últimos 25 años en América Latina.  Entre las numerosas experiencias de aplicación del PES realizada por nuestro equipo se destaca la consultoría sobre la definición de las directrices para la formulación de la política de seguridad vial en Antioquia presentado a la Mesa de Seguridad Vial del Departamento de Antioquia en Colombia en 2007.  En la definición de las directrices de la política de seguridad que se presentan en el documento fueron utilizadas las bases metodológicas de la Planificación Estratégica Situacional (PES), en especial las herramientas del flujograma situacional, el árbol de problema y las relacionadas con la formulación de operaciones.  Este caso muestra claramente que la formulación eficaz de políticas públicas exige la aplicación de herramientas potentes de planificación y gobierno, además de un entendimiento de las políticas públicas como un proceso complejo y plagado de incertidumbre.

A partir de los aportes de Carlos Matus en las ciencias y técnicas de gobierno y nuestras investigaciones y experiencias, hemos introducido la siguiente definición de política pública la cual articula sus principales elementos constitutivos y considera las complejidades tanto en la formulación como en la gestión y evaluación:

Una política pública es un curso de acción de una autoridad gubernamental articulado a un proyecto de sociedad, definido e implementado a partir de una determinada capacidad institucional y social de gobierno, que tiene como propósito movilizar el aparato público y la sociedad hacia el logro de un objetivo colectivo relacionado con el enfrentamiento de un problema conflictivo en un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida.  (Ver: Gloria Patricia Ramírez y Luis Carlos Burbano, POLÍTICAS PÚBLICAS Y GOBIERNO EN DEMOCRACIA. Libro en preparación publicado en este Blog) Ver Libro

Entendamos mejor los componentes que conforman esta definición haciendo las siguientes explicaciones para cada uno:

a.       Un curso de acción. Recordemos cuando se puntualizó anteriormente que un curso de acción es una secuencia de un conjunto de acciones interrelacionadas que se dan a lo largo del tiempo, que tiene como fin el logro de diferentes objetivos tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. Precisar la política pública como un curso de acción significa introducir el problema de la diacronía que obliga a entenderla como un proceso dinámico, no estático y que se retroalimenta constantemente, para lo cual es necesario considerar:

i)         El tiempo como un recurso escaso: El gobernante posee la restricción del tiempo de su periodo de gobierno. Es el plazo que tiene establecido para mostrar efectividad en las acciones públicas, es decir, para evidenciar los resultados de su gestión. La población juzga al Gobierno por sus resultados durante toda la administración, e incluso después de ella. El Gobierno sufre, así, permanentemente la evaluación constante de la sociedad y la urgencia del tiempo. Los períodos de maduración de los resultados de cada política pública se pueden dar en diferentes tiempos, algunos se darán inmediatamente y otros ocurrirán mucho después, es posible que generaciones siguientes. Podemos clasificar el tiempo de maduración de las políticas públicas así:

§  Las que maduran en tiempo político: se refiere a los resultados que se deben mostrar durante el periodo de gobierno, tiempo en el cual el dirigente electo popularmente tiene que cumplir con las promesas electorales, es decir, con aquello en que se comprometió en su programa de gobierno y por el cual va a ser evaluado, y

§  Las que maduran en tiempo social: se refiere al tiempo propio de los procesos, y su tiempo puede ser mayor al tiempo político. El tiempo social diverge para cada política pública; existen acciones públicas que maduran más lentamente, es decir, que sus resultados solo se harán evidentes después del periodo de gobierno. Por ejemplo, la construcción de una carretera tiene un tiempo social de 3 meses, pero una política de mejoramiento de la calidad de educación puede llegar a alcanzar un tiempo de maduración hasta una generación. Es por esta razón que muchos gobernantes favorecen o privilegian la selección de políticas públicas cortoplacistas que le permitirán mostrar efectividad dentro del período de gobierno y mantener un balance político siempre positivo; sin embargo, no siempre esto es bueno para el colectivo social porque los problemas más estructurales o complejos requieren de políticas públicas que no muestran resultados inmediatos, sino a muy largo plazo. Ejemplos de este tipo de políticas públicas son las orientadas al mejoramiento de la calidad de la educación, el fomento de la ciencia y tecnología o la formación de capital humano, las cuales solo podrán mostrar resultados mucho tiempo después del periodo de gobierno. Sin embargo, si recordemos a Dror, entre más lejanos sean los resultados previstos, más inciertos éstos serán, porque van a sufrir la influencia de variables que salen del control del Gobierno.

ii)        El encadenamiento entre el pasado, el presente y el futuro: Las decisiones que un dirigente toma hoy dependen de la proyección del futuro que desee construir, pero también de la historia de un pasado, de las experiencias adquiridas y del conocimiento de los hechos ocurridos. Tales experiencias, hechos, actos y decisiones fueron realizadas por otros actores en el pasado que afectan las decisiones y actos de hoy y, por tanto, tienen impacto sobre las decisiones y actos del mañana. Las políticas públicas son diseñadas de esta forma, se prevé los resultados futuros con el propósito de diseñar anticipadamente la acción pública presente. Esta es la relación entre el pasado, presente y futuro de las acciones públicas. Tienen su origen en un problema que tiene historia y de las acciones que, tal vez, ya fueron implementadas para enfrentarlo pero que hasta ahora no han dado los resultados deseados y el problema continúa agravándose; la experiencia de tales acciones o inacciones generaron la política pública de hoy para enfrentarlo, pero ella fue diseñada también a partir de una visión de lo que deseamos sea un mejor futuro y no se sufra más con el padecimiento de dicho problema. Este es el error de muchos gobernantes cuando llegan al Gobierno: olvidan el pasado, no visionan un futuro deseable para la sociedad y toman decisiones hoy sin sustentación planificada. Se piensa que lo que hizo el anterior Gobierno no puede continuar y las políticas públicas que han tenido éxito o han venido dando resultados son suspendidas, incluso aquellas que se sabe su tiempo de maduración social será en el muy largo plazo, esto con el fin de implementar nuevas políticas. A manera de conclusión, en este proceso se generan dos tipos de aprendizajes que fundamentan el diseño de las políticas públicas hoy: el de la historia de los aciertos y errores cometidos y el de la planificación de lo que deseamos en el futuro para la sociedad;

iii)      Las metas y objetivos en diferentes horizontes de tiempo: Se refiere a la planificación de las metas y objetivos que deseamos alcanzar en el corto, mediano y largo plazo. Cuando se diseñan políticas públicas, se deben establecer las metas que deseamos alcanzar y los objetivos que queremos cumplir en un determinado período de tiempo. En algunas acciones públicas se requerirán técnicas de planificación para el corto y mediano plazo, y otras requerirán del uso de técnicas de planificación de largo plazo, como la prospectiva. De este modo, como nos referimos en el punto i), las políticas públicas maduran en diferentes momentos del tiempo, sea dentro o fuera del periodo de gobierno. No todos las metas y objetivos establecidos para cada política serán cumplidas al mismo tiempo, esto depende de muchos factores, entre ellos, la complejidad del problema, los recursos disponibles, la viabilidad política y social de la medida, además del contexto en que esta se desarrolle, entre otros. Algunas metas y objetivos se darán en los plazos estipulados, otras serán realizadas mucho después del período de gobierno y algunas ni siquiera serán cumplidos;

iv)      La posibilidad de tener cursos alternativos de acción. El propósito del diseño de una política pública es dar respuesta a un problema particular que genera malestar en la población o en parte de ella. El Gobierno diseña un conjunto de acciones direccionadas especialmente para atacar problemas sociales. Sin embargo, la selección de un curso de acción no es una tarea fácil, puesto que implica evaluar, en la mayoría de las ocasiones, algunos cursos alternativos de acción. El Gobierno, como autoridad pública, puede elegir entre varias opciones, pero ello depende fundamentalmente del problema que se desea enfrentar; cada problema exige una respuesta distinta, inclusive, un mismo problema en determinando momento histórico requerirá esfuerzos distintos. Regularmente, para problemas altamente complejos no hay cursos de acción evidentes o seguros, predominando la incertidumbre; en otros casos, solo existen opciones trágicas, es decir, no hay otra opción, lo que significa que los costos son demasiado altos pero es necesario asumirlos. La selección de una política pública debe nacer de un procesamiento sistemático del problema que se desea enfrentar. De esta forma, como producto de un juicio bien fundamentado se podrán identificar posibilidades de acción, es decir, alternativas posibles que ayudarán a enfrentar el problema que se quiere atacar.

Seleccionar un curso de acción pública entre varias alternativas se convierte en una apuesta. El Gobierno apuesta a que si elige la alternativa u opción A en un contexto determinado esperará obtener unos resultados específicos, pero si las circunstancias son otras, la opción debe ser B y, por tanto, los resultados esperados deberán ser otros. El dirigente y su equipo de gobierno deben pensar en más de una alternativa de acción, considerando las múltiples variables que pueden incidir en sus resultados, y estar preparados para redireccionar el rumbo cuando sea necesario. En términos generales, de acuerdo con Kraft y Furlong (2007) los gobiernos, según sean sus competencias, pueden emprender algunos tipos de acciones como las siguientes:

-      Regular: dar permisos, multar, prohibir, obligar
-      Subsidiar: becar, hacer préstamos, dar beneficios directos, brindar apoyo
-      Educar: proveer información, comunicar
-      Investigar: promover la investigación en las universidades, crear centros de pesquisa
-      Privatizar: trasladar servicios del sector público al sector privado
-      Crear impuestos: gravar con impuestos, aranceles, tarifas, cargos
-      Tercerizar: subcontratar o adquirir algunos servicios o productos del Gobierno con el sector privado
-      Concesionar: dar la administración de un servicio público al privado
-      Incentivar: dar incentivos al sector privado para que administre y promueva algunos servicios públicos.
-      Usar incentivos del mercado: crear impuestos especiales que incentiven el cambio de ciertos comportamientos con el propósito de alcanzar ciertos objetivos para el bienestar del colectivo social, como, por ejemplo, aumentar el impuesto a los vehículos particulares a fin de desincentivar el uso de éstos y lograr disminuir los niveles de contaminación en la ciudad.

Así, el dirigente público afronta dos tipos de dificultades cuando debe enfrentar un problema: la primera es identificar cursos de acción que den respuesta al problema y la segunda, seleccionar cuál o cuáles de estos cursos identificados son viables. La primera dificultad está relacionada con la capacidad del dirigente y de su equipo de gobierno para encontrar alternativas de acción, lo cual puede exigir la aplicación de métodos de análisis o, hasta de la promoción de investigación social y/o científica que dé las respuestas para enfrentar el problema, y la segunda, después de haber identificado tales opciones, tener la capacidad de evaluar o juzgar la viabilidad de cada una de estas propuestas. Para hacer esto se deben tener en cuenta algunos criterios que permitan ponderar dichas alternativas de acción pública. Estos criterios de evaluación permiten enfocar el análisis y seleccionar la ‘mejor’ alternativa entre varias. No obstante, cualquier evaluación que se haga dependerá de los valores, ideologías, conocimientos y experiencia de los analistas del problema y de la política pública. Aunque en el Capítulo 5 profundizaremos mejor sobre la técnica de selección de las ‘mejores’ alternativas, aquí presentamos algunos de los criterios que Kraft y Furlong consideran deben tenerse en cuenta para la selección de un curso alternativo de acción:

-      Efectividad, la probabilidad de que con dicha medida se logren alcanzar los objetivos trazados o los resultados que se pretenden lograr.
-      Eficiencia, la relación de los costos económicos propuestos frente a los beneficios esperados para la sociedad. Este criterio supone también que algunas veces el deseo de lograr los más grandes beneficios posibles hace necesario no considerar mucho los gastos que el gobierno asumirá.
-      Equidad, se refiere a cuán justa o equitativa es determinada acción pública y cómo se distribuirán los costos y beneficios entre la población, es decir, si son justos o no.
-      Libertad o autonomía, la extensión a la cual una medida afectará la privacidad y los derechos y elecciones individuales.
-      Viabilidad política, se refiere a la forma en que otros actores sociales apoyarán o rechazarán la medida propuesta.
-      Aceptabilidad social, qué tanto la población aceptará y apoyará la medida propuesta.
-      Viabilidad administrativa, se refiere al nivel de preparación y capacidad organizativa y financiera de la institución que implementará la acción pública.
-      Viabilidad técnica, se refiere a la disponibilidad y confiabilidad de la tecnología necesaria para implementar la política pública.

Otro criterio de evaluación esencial debe ser la aceptabilidad ética, es decir, la consistencia de la política pública con los valores que se promueven en la sociedad como son la libertad individual, la justicia, entre otros. Anderson (1979) argumenta que existen ciertos “criterios obligatorios de juicio político” que deben ser tenidos en cuenta en cualquier evaluación de una política pública como son autoridad, interés público, eficiencia, derechos individuales, justicia, igualdad, libertad, o ética en las investigaciones científicas. No se trata simplemente de la preferencia del analista de políticas públicas por unos u otros criterios. El autor acentúa que dichas dimensiones éticas y de valores normativos muchas veces son ignorados en la evaluación por varias razones: porque van más allá de los límites del análisis racional, porque es difícil hacer un análisis objetivo sin dejar a un lado los prejuicios personales o, como otros afirman, porque es innecesario realizar un análisis de valores normativos cuando precisamente el papel del proceso político es dirigir y resolver disputas éticas y de valores. Es mucho más fácil hacer estimaciones cuantitativas de costos y beneficios que evaluar cuestiones tan cualitativas como la ética y los principios o valores. Para Anderson no hay opción, estos criterios deben ser analizados, de otro modo, la evaluación será incompleta e inadecuada, y

v)        La diferencia entre táctica y estrategia: La decisión que un gobernante debe tomar para poner en marcha una política pública debe estar enmarcada en la direccionalidad estratégica estructurada en su proyecto de gobierno, el cual contiene el conjunto de planes, programas y políticas públicas que implementará durante su gestión. Dicha direccionalidad representa la estrategia del gobierno. La direccionalidad estratégica se operacionaliza en una secuencia de acciones (políticas, programas, planes) que siguen una trayectoria previamente planificada (táctica).

b.       Autoridad gubernamental. Las instituciones gubernamentales representan la autoridad legal responsable por el diseño, decisión e implementación de la política pública. Por lo tanto, el Gobierno posee el poder legitimo para decidir sobre qué problemas sociales actuará y, de esta forma, formular y promover posibles respuestas a tales problemas. Meny y Thoenig (1992) definen una autoridad pública como “un organismo que concede y administra los bienes colectivos…a condición de que este organismo disponga de un procedimiento específico de opciones, que posea una autoridad propia y que actúe por medio de un aparato organizado” (pp. 91-92). A su vez, Matus (1997a) define una organización pública como “un dispositivo de producción de bienes, servicios y regulaciones que se realiza dentro de fronteras institucionales bien definidas, mediante procesos de producción y negociación que, en última instancia, tienen un mando común.” (p. 126). Esto significa que la organización pública o autoridad gubernamental que decide implementar una política debe controlar recursos, crear y usar bienes y servicios públicos, tener autonomía y poseer capacidad organizativa. además, cuando se expresa que tienen un ‘mando común’ significa que hay un dirigente que comanda la organización, de acuerdo con unas competencias encomendadas por la Constitución o la Ley y/o por mandato del soberano, si es un cargo de elección popular. Solamente las instituciones del Gobierno son responsables de crear políticas públicas; no le cabe este papel a las instituciones privadas. Su participación solo se dará si el Gobierno, como autoridad pública, le entrega dicha responsabilidad a través de algún tipo de concesión en la gestión. Muchas acciones públicas solo pueden ser emprendidas por el Gobierno puesto que por sus costos, alcance y envergadura no existe otra institución que pueda hacerlo, como por ejemplo la seguridad nacional. Este asunto fue bien explicado en el tema del Estado y sus funciones.

c.        Proyecto de sociedad. Con el propósito de evitar la atomización de la gestión, las políticas públicas deben ser diseñadas a partir de una visión global del proceso de Gobierno. Esto significa que el diseño de una política que apunta al enfrentamiento de un determinado problema social tiene que estar interrelacionado con el resto de políticas públicas del Gobierno a fin de establecer su contribución y coherencia con los resultados o transformaciones globales que el gobernante pretende alcanzar durante su período de gestión. Dicha transformación global se encuentra definida en lo que hemos llamado como la direccionalidad estratégica del Gobierno, la cual define el proyecto de sociedad que se desea, los objetivos que se proponen alcanzar en los diferentes horizontes de tiempo y los principales medios seleccionados para lograr las metas propuestas. Sin el faro orientador de la direccionalidad estratégica el Gobierno caminará a ciegas, confiado, sin tener claridad sobre cómo las diferentes políticas contribuyen al logro de los grandes objetivos trazados.  En este caso, el Gobierno tendrá dificultades para evaluar si se encuentra en el sendero errado o si se está aproximando o alejando de las grandes aspiraciones escogidas democráticamente. Sin un norte definido, es imposible prever con anticipación las posibles dificultades que deparará el camino a fin prepararse de la mejor manera para sortearlas con eficacia. De este modo, el conjunto de políticas públicas que constituyen el foco de atención del dirigente durante su Gobierno, no pueden nacer de forma improvisada, forman parte de una reflexión anticipada del conjunto de problemas para los cuales tiene el deber de dar respuesta a la sociedad. Deben conformar la visión integral de sociedad que el gobernante, los partidos y la población han construido juntos.

La dinámica del proceso de direccionalidad estratégica del Gobierno puede entenderse como una trayectoria de situaciones encadenadas que se diferencian por sus resultados en cada momento crítico de la evaluación. Cada nueva situación es el producto de una alteración de la situación anterior que es generada tanto por la gestión del Gobierno como por la intervención de circunstancias fuera de su gobernabilidad. La calidad de la gestión del Gobierno se refleja, entonces, en la capacidad de conducción del proceso de transición de la situación inicial (Si) hacia la situación objetivo (So), manteniendo la solidez y el equilibrio del sistema social en un nivel que no ponga en riesgo la viabilidad del proyecto y la estabilidad del Gobierno como un todo. Esa amenaza depende de la relación entre el grado de aceptabilidad del proyecto por parte de la población y la fuerza de las minorías y actores opuestos. Si el grado de aceptabilidad es bajo, la viabilidad del proyecto va a depender de la capacidad de construcción de acuerdos y consensos sociales y de la posibilidad de vencer las resistencias de los oponentes. Si, por el contrario, el grado de aceptabilidad es alto, la realización del proyecto podrá apoyarse en el consenso democrático inicial, con mayor posibilidad de vencer la resistencia de minorías opositoras. Si no existe aceptabilidad ni credibilidad para construir consensos ni fuerza suficiente para vencer la oposición de actores poderosos, la situación puede ser de ruptura conflictiva y caótica, amenazando la estabilidad y gobernabilidad del Gobierno. Un ejemplo claro de direccionalidad estratégica lo constituye en Colombia, el Plan Estratégico de Antioquia hacia el 2020 –PLANEA. Se instituyó como referencia esencial de largo plazo de la sociedad antioqueña y como un centro de deliberación e impulsador de acciones para superar la problemática de inequidad y bajo nivel de desarrollo del Departamento de Antioquia. Los últimos gobernadores han direccionado y articulado sus planes de Gobierno de acuerdo con los lineamientos trazados en el PLANEA y con la propuesta de Visión Antioquia 2020. Esto significa que el conjunto de políticas públicas del Gobierno han estado articuladas a un proyecto de largo plazo de la sociedad que se desea en los próximos años.

d.       Capacidad institucional y social de gobierno. En los tres primeros puntos (a, b y c) nos hemos referido específicamente al proyecto de Gobierno, es decir, al contenido propositivo. Sin embargo, existe un elemento fundamental para el éxito de una política pública y, en últimas, para el Gobierno en general, la capacidad de gobierno. Matus (2000) define la capacidad de gobierno como la “capacidad de conducción o dirección que se acumula en la persona del líder, en su equipo de gobierno y en la organización que dirige” (p. 385). Los elementos centrales de la capacidad de gobierno son, por lo tanto, la capacidad personal de gobierno (del dirigente y su equipo) y la capacidad institucional (la capacidad de los sistemas de trabajo y la estructura del diseño organizativo). Esta última se refiere a la forma como se encuentran diseñadas y estructuradas las instituciones públicas y a las reglas formales e informales que rigen su funcionamiento.

En el fondo del mediocre desempeño de nuestros sistemas democráticos latinoamericanos se encuentra una aguda crisis de capacidad de gobierno. Las promesas incumplidas de libertad, igualdad y progreso social se encuentran determinadas por la baja capacidad de los gobiernos y esta baja capacidad tiene una relación directa con el desconocimiento de métodos modernos de conducción y dirección por parte de la dirigencia política. El arte de la política se práctica de forma primaria y nadie se preocupa por ofrecer a los dirigentes las herramientas adecuadas para enfrentar la complejidad del ejercicio del gobierno y, de esta forma, conducir la sociedad hacia objetivos comunes definidos democráticamente. Esta baja capacidad de gobierno se agrava cada día con la profundización de los problemas sociales acumulados y los desafíos que depara un futuro dominado por grandes incertezas y permanentes trasformaciones. Los desafíos del siglo XXI imponen exigencias aun mayores a la democracia y, por consiguiente, a la capacidad de gobierno de sus instituciones y de sus dirigencias políticas y sociales. Lastimosamente, el problema de la baja capacidad de gobierno es un problema que no es declarado por los dirigentes públicos, por los partidos políticos, por la misma academia y por los organismos de cooperación internacional. O por lo menos, no es reconocido y analizado de forma apropiada. Este hecho se puede explicar, en parte, por la confusión ampliamente extendida entre gobernabilidad y capacidad de gobierno. Dror (1996) expresa esta confusión de la siguiente manera:

“Se suele hablar equivocadamente de ‘ingobernabilidad’  cuando lo que habría que hacer es afrontar el problema real de ‘incapacidad para gobernar’….El uso del término ‘ingobernabilidad’ es con frecuencia incorrecto  y también peligroso.  Es incorrecto porque lo que se entiende  por  ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarse a las cambiantes condiciones. Y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas de los  gobiernos, que a su vez echará la culpa a la sociedad. Es verdad que hay sociedades muy difíciles de gobernar, por excelentes que sean  sus gobiernos. Pero teniendo en cuenta las serias flaquezas de todos los gobiernos contemporáneos, habría que concentrar los esfuerzos en desarrollar la capacidad para gobernar y no en inculpar a las sociedades tachándolas de ingobernables”. (P. 39)

Que este informe al Club de Roma elaborado por Dror (1996) se concentre precisamente en la  capacidad de gobernar, muestra que dicho problema no es ajeno a los países desarrollados o las llamadas democracias maduras. Sin embargo, es ciertamente en los países en vía de desarrollo o del tercer mundo en donde cobra una mayor relevancia por sus niveles de atraso científico y tecnológico. El informe anual del Banco Mundial (Informe sobre el desarrollo mundial, 1997: El Estado en un mundo en Transformación), revivió el debate sobre la necesidad de fortalecer el papel del Estado e inició lo que se ha llamado ‘las reformas de Estado de tercera generación’, este es un claro ejemplo de la manera limitada, confusa y poco fundamentada sobre cómo se formula el problema de la baja capacidad de gobierno y la manera como debe ser enfrentado. Como es bien conocido, en el mencionado informe, el Banco Mundial, aparentemente contrariando su política de Estado mínimo promovida desde los años 80´s y que alcanzó su mayor intensidad a partir de la divulgación del llamado consenso de Washington (1989), señala que los procesos de reforma no pueden limitarse a reducir o diluir la función del Estado, sino que deben direccionarse en lo fundamental a  ampliar su capacidad de emprender y promover acciones de interés colectivo en forma eficiente a fin de elevar el nivel de bienestar de la población. Hasta aquí, parece que el Banco Mundial reconoce la Capacidad de Gobierno como el problema central del aparato público tal como lo propone Dror y, posteriormente, Matus. No obstante, hay una gran falta de rigor en la definición del concepto de capacidad del Estado. Textualmente el informe del Banco Mundial afirma lo siguiente:  

“Un Estado más capaz puede ser un Estado más eficaz, pero eficacia y capacidad no son la misma cosa. Capacidad, en el sentido utilizado al referirse al Estado, es la posibilidad de emprender y promover en forma eficiente acciones de interés colectivo, como las relacionadas con el orden público, la salud y la infraestructura básica; la eficacia es resultado de la utilización de esa capacidad para permitir a la sociedad atender su demanda de esos bienes. El Estado puede ser, al mismo tiempo, capaz pero no muy eficaz si su capacidad no se aplica a atender los intereses de la sociedad”. (p. xx)

Esta definición presenta por lo menos tres deficiencias conceptuales. La primera, y más grave, es que elude la complejidad y profundidad del problema de la capacidad de conducción del aparato público olvidando los aspectos políticos, culturales, sociales y científicos que la conforman y simplificándola al ámbito de la eficiencia, especialmente a la eficiencia económica. De esta manera, se pierden los dos elementos esenciales que componen la capacidad de gobierno: la pericia personal de la dirigencia pública y la calidad de los sistemas macro y microorganizativos que caracterizan el aparato público. Así, se oculta la crisis del estilo de hacer política como uno de las principales causas de la baja capacidad de gobierno en América Latina. Es lo que Dror llamaría la ausencia de profesionalismo en el arte de gobernar. Es el dominio del político improvisado, cuyo capital se limita a la experiencia y la capacidad de liderazgo. Un curandero o brujo que, para sobrevivir, teme y niega la medicina. El Banco Mundial, como buena parte de los organismos de cooperación técnica internacional, no da en el blanco del problema de la capacidad de gobierno.

La segunda deficiencia, derivada de la primera, es la separación entre eficiencia y eficacia en la definición de capacidad de gobierno. Estos dos conceptos son consustanciales a la capacidad de gobernar. Se comete el error de separar la eficacia de la capacidad, cuando la primera es intrínseca a la segunda. La eficacia es una expresión de la capacidad. Si hay capacidad, hay eficacia. Si no hay eficacia no hay capacidad. La tercera y última deficiencia, es el problema del liderazgo. Esta definición desconoce que la calidad de los gobiernos depende del estilo de liderazgo político predominante en el país o en la institución. Dror (1996) afirma que para elevar la capacidad de gobierno es necesario que los gobernantes perfeccionen sus conocimientos y mejoren su capacidad personal de liderazgo. Esto es, proporcionar a los dirigentes las herramientas y métodos para que mejoren su conocimiento político y fortalezcan sus habilidades racionales y extra-racionales (habilidades no racionales como la intuición, tema al cual nos referiremos ampliamente en Capítulos posteriores). El fortalecimiento de estas capacidades exigirá reformar el sistema de selección, entrenamiento y promoción de los decisores políticos, los funcionarios públicos y de los mismos expertos o especialistas. Solo de esta forma es posible mejorar la calidad de la formulación de las políticas públicas. Matus (2000) sostiene que en la capacidad de gobierno, sea  personal, del equipo de gobierno o de la organización, convergen tres elementos: experiencia, conocimientos y liderazgo. La experiencia se describe como la historia de habilidades acumuladas que el conocimiento científico no puede proporcionarle al dirigente. Pero la experiencia no puede ser separada del conocimiento. Y de poco sirve el capital cognitivo sin experiencia, se afectaría sustancialmente el buen desempeño en el gobierno. Los conocimientos y la experiencia sin liderazgo valen poco: “Sin capacidad de liderazgo, los conocimientos y la experiencia sólo pueden producir un buen asesor. A su vez, la capacidad de liderazgo, sin conocimientos y experiencia, produce cabecillas; es incapaz de producir un líder estadista. El político común es un actor con liderazgo y experiencia, aunque con gran debilidad en su capital cognitivo” (p. 386)

e.       Movilizar el aparato público y la sociedad. Ya hemos mencionado que el diseño de las políticas públicas no debe ser una tarea centralizadora del gobierno. Debe convocar la participación activa de la sociedad tanto en el proceso de formulación como en el de ejecución y evaluación. Es necesaria la construcción democrática de acuerdos y consensos básicos sobre el futuro del colectivo social para que el proyecto disponga de la suficiente legitimidad y fuerza política en el enfrentamiento de las resistencias por parte de grupos y actores poderosos de la sociedad. En este sentido, el ejercicio del gobierno, la planificación y la evaluación no pueden constituirse en un monopolio en cabeza de las instituciones del Estado. La conducción del proyecto de futuro debe ser una tarea conjunta de todas las fuerzas sociales comprometidas con los objetivos colectivamente definidos. Más que un Gobierno centralizando y monopolizando en lo alto, en la gestión del proyecto se debe promover la consolidación de un sistema de gobiernos donde el conjunto de organizaciones del Estado y de la sociedad civil cooperen y se articulen para el enfrentamiento de los problemas seleccionados y priorizados en el plan de gobierno.

Además de movilizar a la sociedad en la búsqueda de construcción de consensos que viabilicen la implantación de las políticas públicas, es necesario también movilizar a las instituciones gubernamentales, y esto requiere de una gran coordinación entre las diferentes esferas del Gobierno. Por lo tanto, una política pública no se decide e implementa de forma individual. Muchos problemas requieren la intervención de múltiples niveles de gobierno. Veamos el siguiente ejemplo: la ciudad sufre un grave caos en el sistema de transporte público, debido a que diversas empresas de transporte tienen una gran cantidad de buses funcionando diariamente de forma desordenada en las calles, y sumado a ello existe un sistema de transporte ilegal que también atiende a la población. El Gobierno municipal decide crear una política pública de modernización del sistema de transporte público de forma tal que la ciudad supere el caos vehicular y se convierta en un lugar más seguro y organizado. Para hacer esto debe superar grandes dificultades de viabilidad: los altos costos económicos y políticos que implican enfrentar la existencia de ambos problemas. Con el fin de hacer realidad este sueño de tener una ciudad con una movilidad más segura para sus habitantes, el alcalde decide llevar este problema al nivel nacional. De este modo, el Gobierno Nacional diseña una política pública nación-municipio para aunar esfuerzos y trabajar mancomunadamente hacia este propósito que generará bienestar general en la ciudadanía. Por tanto, un problema de índole municipal se trasladó a la esfera nacional. Se convirtió en una política pública de corresponsabilidad entre dos niveles del Estado. El diseño y la implementación de este tipo de políticas públicas se hacen mucho más complicadas porque exigen de una gran coordinación y cooperación entre el municipio y la nación, la cual, generalmente, no es tan fácil de conseguir. El Gobierno nacional debe hacer aportes económicos al igual que el Gobierno Municipal, y esto significa búsqueda de recursos en el presupuesto de ambos; desembolsos que muchas veces no se hacen a tiempo y de forma sincronizada, atrasando el desarrollo de las obras, o cuando se requiere de la capacidad organizativa de un nivel para poner en marcha la organización del otro. Así, un nivel de gobierno condiciona la eficiencia del otro. Este ejemplo representa claramente que la dimensión de muchas políticas públicas exige el trabajo conjunto de varias organizaciones.

f.         Hacia el logro de un objetivo colectivo. En la polis, los problemas son comunes a todos y para lograr los beneficios sociales “para todos” es necesario hacer sacrificios privados (Deborah Stone, 2002). Este esfuerzo colectivo se direcciona a la preservación del interés público sobre el interés privado. Las políticas públicas deben responder al logro de estos objetivos colectivos, es decir, a alcanzar el bienestar general de la población por encima del bienestar individual. Si existe una alta proporción de niños deambulando por las calles pidiendo limosna en vez de estar en la escuela, el Estado tiene el deber de protegerlos y darles educación. Para ello crea una política destinada específicamente a identificarlos, recogerlos y llevarlos a instituciones dedicadas especialmente a proporcionarles protección o a reenviarlos a sus padres garantizándoles una educación pública. Vemos cómo una política pública fue diseñada para responder a un problema social que afecta a una parte de la población infantil. No obstante, esta es una política pública entre un conjunto de políticas que diseña el Gobierno para enfrentar los múltiples problemas a los que tiene que dar respuesta, como parte de los objetivos del colectivo social. Así como existe una política pública para los niños en la calle, existen otras políticas públicas para atender problemas económicos, de transporte, vivienda, educación, salud, vías, entre otros, direccionadas al logro de un objetivo de bienestar colectivo de la sociedad.

g.       El enfrentamiento de un problema conflictivo. Los problemas son el centro de partida del análisis de las políticas públicas. El dirigente se enfrenta a numerosos problemas conflictivos en el quehacer diario de su gestión, y la tarea esencial que debe cumplir es buscar la manera de hacer frente a ellos de forma eficaz, en pro del bienestar de la sociedad. Como hemos venido afirmando, debe focalizar su gestión en los problemas que considera prioritarios para la población y para el futuro de la sociedad como un todo. Son estos los problemas que entrarán en su agenda de Gobierno. Sin embargo, aunque los problemas están ahí y la población reclama constantemente por ellos, el ejercicio de identificarlos y seleccionarlos no es una tarea fácil. Los problemas son transversales, por tanto, atraviesan todas las esferas de la vida cotidiana de la población. Ian Mitroff (1983) sostiene que los problemas no son de exclusiva competencia de una única disciplina. El da el siguiente ejemplo: el uso de drogas no es un problema exclusivo del ámbito de la salud pública, de la medicina, o de la siquiatría o del bienestar social, este problema admite la injerencia de todos estos ámbitos, inclusive de otros como la calidad de la educación. Mitroff afirma que esta visión corta de los problemas resulta ser casi fatal. Los problemas no existen de forma atomizada, como diría Matus. El enfrentamiento de un problema exige profundizar en su análisis de forma que sea capaz de integrar todos los aspectos relevantes que lo causan. De este modo, cuando se diseña una política pública de educación, por ejemplo, no se tratan solamente las acciones dirigidas a atender sólo aspectos educacionales, puesto que esta también se ve afectada por otros problemas que requieren de otras políticas públicas. Una madre no envía a su hijo a la escuela porque no tiene como alimentarlo bien y no tiene tampoco suficientes ingresos económicos para sustentarlo en el sistema educativo. La madre debe priorizar entre atender un aspecto esencial de su vida y la de sus hijos a otros que también son esenciales para la sociedad en general. En nuestra experiencia como consultores en el área pública, nos hemos topado muy comúnmente con esta clase de dilemas en la gestión pública. El dirigente debe enfrentar diariamente este tipo de circunstancias y tomar decisiones, porque para ello fue elegido. Los problemas son horizontales, atraviesan distintos ámbitos de acción social, por tanto, las políticas públicas no pueden ser unidireccionales y verticales, enfocadas en un sólo ámbito social desconsiderando los demás problemas. Una política pública debe ser integral para dar respuesta de forma eficaz al conjunto de problemas interrelacionados. El Gobierno desea que haya una total cobertura escolar, pero se enfrenta ante una realidad: los niños no van a la escuela porque no se alimentan bien, no se alimentan bien porque la madre no tiene suficientes ingresos, la madre no tiene suficientes ingresos porque no tiene un empleo justamente bien remunerado, no tiene un empleo bien remunerado porque no posee cualificación para un trabajo en el cual se le pueda pagar mejor, y no posee un buen empleo porque, entre otras causas, la economía nacional no anda bien. Esta no es la exageración de ejemplo de un problema, es la realidad social diaria de la existencia de problemas conflictivos para los cuales el Gobierno debe dar respuesta a través de políticas públicas integrales.

De esta forma, muchas de las políticas públicas deben estar articuladas. Entre ellas existe una constante interacción. Una política pública afecta o puede condicionar la existencia de otra u otras políticas públicas. Veamos otro caso: el río principal que atraviesa una ciudad y que surte de agua potable a toda la población se encuentra altamente contaminado. Sumado a esto, en sus riberas se asienta un importante número de familias. En época de invierno estas familias son afectadas porque el rio generalmente se desborda. El Gobierno municipal, presionado por el problema de salud pública que genera la contaminación del agua, decide emprender una política pública de descontaminación y restablecimiento del equilibrio ecológico del cuerpo de agua y sus alrededores, el cual significará direccionar una parte considerable del presupuesto municipal. Pero para lograr cumplir los objetivos de recuperar el río y, por ende, mejorar la salud pública de la población, deberá primero solucionar el problema de las familias que se encuentran asentadas en las riberas. El Alcalde tiene dos opciones: desalojarlas del sitio sin importar el destino de niños, ancianos y adultos en general, lo cual tendría un impacto social y político enorme que podría afectar negativamente su gestión o, reubicarlas proporcionándoles alternativas de vivienda dignas. Para el enfrentamiento de este problema actuarían varias medidas públicas de corto y mediano plazo: (i) darle a cada familia, durante unos cuantos meses, un dinero específico para que paguen un alquiler en otro lugar más seguro de la ciudad mientras consiguen alternativas para mejorar sus ingresos (lo cual no solucionaría en el corto ni en el mediano plazo su problema estructural de vivienda propia) y, (ii) diseñar un programa de vivienda de interés social destinado a solucionar definitivamente el problema de techo que tienen estas familias. Como podemos observar, el propósito gubernamental de diseñar una política pública para enfrentar un problema de contaminación obligó al diseño de otra política pública para responder al problema de vivienda que se generó o agravó con el enfrentamiento del primero.

h.       En un contexto de incertidumbre, complejidad y gobernabilidad compartida. La incertidumbre y la complejidad han llevado a que la sociedad moderna produzca mayor información que le permita conocer y controlar mejor el mundo y, mediante el diseño de técnicas para hacer predicciones y proyecciones de corto y largo plazo, imaginar posibles futuros. La incertidumbre es nuestra ignorancia o desconocimiento del comportamiento de la realidad. No podemos saber con certeza el día a día de nuestra propia vida, y muchos menos los problemas de carácter social, político, ambiental, biológico, entre otros. Nuestra capacidad de predicción se va volviendo nula a medida que los problemas y la realidad se vuelven más complejos. Vivimos en un mundo que no podemos predecir, acaso prever. La incertidumbre se encuentra en el corazón de las decisiones y de las organizaciones públicas. La realidad nos muestra que la mayor parte de las decisiones críticas que deben tomar los dirigentes se encuentran plagadas de incertidumbre mal definida y sus estructuras se asemejan a lo que Dror llama "juegos nebulosos" (fuzzy  gambles). Pese a esto, el sistema educativo forma profesionales departamentalizados e incapaces de comprender la complejidad del mundo real en áreas críticas como la planificación, la organización y la administración. Sus ciencias y técnicas son propias de modelos determinísticos. Por el lado de las organizaciones, sus sistemas de dirección y planificación son altamente normativos, no reconocen los problemas mal estructurados y los sistemas de soporte a la toma de decisiones subestiman la incertidumbre y en el mejor de los casos sólo incorporan el tratamiento del riesgo bien definido. Estos dos campos deben ser trabajados. El papel del sistema educativo es esencial, en la medida en que allí se forman los dirigentes y profesionales que comandarán las organizaciones. Sin embargo, nuestra experiencia en tareas de asesoría y capacitación en las áreas de planificación y organización pública nos ha llevado a la conclusión que la formación profesional formal y el funcionamiento de nuestras organizaciones se encuentran muy distante de la comprensión y el tratamiento adecuado de la incertidumbre. Las organizaciones públicas y los profesionales de las decisiones deben tener capacidad para desarrollar enfoques y utilizar metodologías que den cuenta de la incertidumbre y complejidad de la realidad, ateniéndose a la naturaleza de `apuesta difusa´ de buena parte de las decisiones críticas y a la imposibilidad de atrapar completamente la realidad. Optar por el camino tradicional de ajustar la realidad a los métodos, eliminando a lo Procusto la incertidumbre dura, ayuda muy poco al gobierno eficaz de las organizaciones.  Igualmente,  debe abandonarse las visiones simplistas de la racionalidad (racionalidad calculada o paramétrica utilizada en los modelos matemáticos) e incluirse en los análisis de decisiones enfoques más amplios y  realistas como la racionalidad imperfecta de Elster (1989),  la racionalidad  limitada de Simon (1997), la cuasiracionalidd de Hammond (1996), la reflexión tecnopolítica de Matus (2000),  e incluso, como afirma Dror tener en cuenta estados de irracionalidad como locura, esquizofrenia y narcisismo.

El juego social genera incertidumbres de diferente naturaleza y con distintas implicaciones en la gestión organizacional.  Cada tipo de incertidumbre debe enfrentarse con enfoques apropiados, para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisión para utilizarlas inteligentemente en cada situación. El desarrollo de los conocimientos y habilidades para adaptar, criticar y crear métodos debe ser una tarea prioritaria de los equipos de decisión. Las decisiones bajo incertidumbre pueden tener consecuencias impredecibles. No siempre es seguro que logremos los resultados que nos proponemos. Los efectos colaterales no buscados y deseados por el decisor son inevitables. Las decisiones no solamente generarán beneficios, también crean costos e injusticias. La solución de un problema puede generar otros de mayor valor e importancia. Las ciencias y técnicas nos pueden ayudar a tomar decisiones más informadas, pero tienen el límite de la creatividad del juego social, que no sigue leyes precisas y que más bien es creador de leyes. Lo anterior se traduce en dos tensiones y rivalidades que se encuentran presentes en buena parte de las decisiones bajo incertidumbre: La primera, se refiere a la tensión entre la Intuición y el análisis. La intuición significa la utilización de las capacidades cognitivas profundas de los decisores, desarrollada a lo largo de su vida, acumulada en su experiencia y puesta en escena a través de ese fenómeno que aún no entendemos cómo funciona y que llamamos creatividad.  La intuición no usa reglas fijas y demostrables. Está siempre disponible y llega de golpe cuando la decisión es requerida. En cambio, el análisis se refiere al uso de reglas lógicas de decisión bien definidas y reconstruibles. Las decisiones analíticas se pueden sustentar, las intuitivas no. Los métodos matemáticos de decisión suponen la existencia de un decisor completamente analítico, racional. ¿Se puede ser completamente analítico bajo incertidumbre? Lastimosamente, los profesionales de las decisiones, sobreconfiados en sus modelos matemáticos, no son capaces de comprender los procesos cognitivos de los decisores o dirigentes políticos. Cuando no estamos seguros de las consecuencias de las decisiones y sus costos e injusticias, no queda otro camino que el que ha acompañado al ser humano en su evolución, recurrir a la experiencia, al olfato, a la creatividad. Los profesionales de las decisiones deben ir más allá de sus reglas y modelos analíticos y entender que están al frente de personas de carne y hueso con procesos cognitivos diversos.

La segunda se refiere a la tensión entre la técnica y los valores. En el mejor de los casos la ciencia puede ayudar a representar mejor la realidad (realismo). Pero son los dirigentes quienes deben decidir, en conjunto con todos los actores sociales, qué sociedad o modo de vida se desea tener.  Para ello, es necesario conocer cómo somos y en eso la ciencia es crucial. Pero el definir cómo queremos ser es un problema de valores y de ideologías. Las decisiones tienen una carga valorativa y normativa que tenemos que resolver en los planos de la filosofía moral, la ética y los valores. Esas discusiones no se resuelven sólo con la técnica. Los gobernantes, los decisores públicos deben decidir a quién afectar y a quiénes beneficiar con sus políticas públicas: ¿Quiénes sufrirán las injusticias de las decisiones tomadas? ¿Los profesionales de las decisiones entienden esto? ¿La preocupación por los valores es sólo una responsabilidad de los políticos y los decisores? ¿Qué tipo de profesional están formando nuestras universidades? ¿Un profesional que cree ciegamente en sus teorías y en la neutralidad de ellas?

Sumado a esto, en la realidad social el Gobierno no actúa sólo en la decisión e implementación de las políticas públicas. Hay gobernabilidad compartida. Existen competidores, oponentes, aliados y enemigos de diferente naturaleza. Existen otros actores con intereses propios que dominan parte del juego y tienen objetivos que pueden ser comunes, complementarios o conflictivos. Pueden intentar mantener sus ventajas y acumulaciones logradas y lucharán por sus intereses y para ello formulan planes, desarrollan estrategias, establecen alianzas, negocian, confrontan. En la interacción social, el comportamiento de los actores no sigue leyes precisas; la creatividad humana genera incertidumbre dura, por lo que se hace difícil predecir las acciones y reacciones de todos los actores involucrados en las acciones públicas. El dirigente decide implementar una acción pública “X”, ¿Cuál será la reacción de los actores que se verán perjudicados por dicha decisión? ¿Cuál será la respuesta del dirigente a dicha reacción? La teoría económica y los métodos racionales de decisión suponen que en el mundo social dominan la “acción social no interactiva”, es decir, la relación y separación sujeto-objeto. El objeto no interactúa con el sujeto, no pone resistencia creativa y produce efectos predecibles.  El esfuerzo del sujeto radica en descubrir las leyes de funcionamiento del sistema. Una vez hecho esto, las consecuencias de la intervención sobre el sistema son completamente predecibles.  Por el contrario, la “acción social interactiva” supone que el sujeto no es independiente del objeto. El sujeto está contenido dentro del sistema y, a su vez, el sistema contiene otros sujetos.  Como consecuencia, es imposible distinguir claramente entre el sujeto y el objeto.  La acción social no interactiva produce una relación unidireccional entre “YO” y el “SISTEMA”, en donde es posible el cálculo paramétrico. En cambio, la acción social interactiva produce un cálculo interactivo, entre “YO” y el “OTRO”.  Aquí aparece el verdadero problema estratégico, la inviabilidad política y la interacción de actores con diferentes intereses y capacidades.

Las respuestas de los seres humanos son distintas conforme sean las situaciones a las cuales se enfrentan. Esto significa que no podemos saber a ciencia cierta cuál será la reacción de un actor por efecto de una acción pública emprendida, nunca la conoceremos con precisión. En este caso no podemos, como en los problemas bien estructurados, realizar modelos o técnicas que den una solución concreta y objetiva; las soluciones de los problemas no estructurados, es decir, aquellos altamente complejos y conflictivos que son característicos de todos los problemas sociales, sólo pueden ser satisfactorias, incompletas o subjetivas. El comportamiento y la creatividad son amplios y la capacidad de predicción de los decisores públicos se reduce bastante. Los actores tienen diferentes perspectivas y utilizan diversos lenguajes para situaciones similares. Cada acción de un actor produce una interpretación y reacción diferente en los otros actores y no sabemos, muchas veces, cuáles son las intenciones reales que se esconden detrás de esta acción. El intercambio de significados que se generan producto de las conversaciones entre los actores sociales se encuentra sometido a diferentes tipos de ambigüedades.  El actor 1 puede hablar A y el actor 2 puede entender B.  En el mundo social se habla con las propias acciones y estas pueden interpretarse de múltiples formas.

La incertidumbre dura aparece en situaciones en donde se desconoce la misma composición de las posibilidades. Esto aumenta la probabilidad de que los dirigentes cometan muchos errores en el diseño de las políticas públicas. Siguiendo a Sojo (2006), no existen laboratorios que permitan experimentar con las políticas públicas. Esta es la dificultad que deben enfrentar los decisores públicos. Existe la posibilidad de crear programas piloto, pero éstos significan altos costos económicos y políticos que el dirigente y la sociedad misma no pueden asumir. De esta forma, es alta la exigencia de metodologías de análisis de políticas públicas que no ignoren la complejidad e incertidumbre de los problemas sociales. Por esto es que es tan importante entender muy bien la diferencia entre problemas bien estructurados y problemas mal estructurados. Mitroff (1983) hace una clara diferenciación de éstos. Los problemas bien estructurados (well-structured problems) se refieren a problemas o situaciones bien definidas tanto en su formulación analítica como en su solución. Son problemas para los cuales hay suficiente conocimiento y son susceptibles a la utilización de métodos precisos de solución, como por ejemplo la Investigación de Operaciones. Los problemas mal estructurados (ill-structured problems) se refieren a problemas que no pueden ser bien formulados, es difícil definir su naturaleza y desafían los métodos precisos de formulación; por esencia envuelven el conflicto y la incertidumbre.

Carlos Matus (2000) también diferencia entre ambos tipos de problemas. El les denomina de problemas bien estructurados y problemas cuasiestructurados. Los primeros se refieren a una parte de la realidad que puede ser bien definida, es decir, donde podemos enumerar todas las posibilidades y asignarles probabilidades objetivas. Los últimos se refieren a los problemas que diariamente deben enfrentar las organizaciones públicas, caracterizados por la dificultad de enumerar todas las posibilidades y la existencia de incertidumbre cuantitativa. Aun cuando más adelante en el Capítulo 5 nos referiremos a este tipo de problemas con mayor profundidad, podemos mencionar aquí las principales características de los problemas no estructurados o cuasiestructurados:

i)        El problema está determinado por reglas que no son precisas ni iguales para todos. Cada actor crea sus propias reglas y las cambia o las adapta según su conveniencia.
ii)      El actor está dentro y hace parte del problema y desde esta perspectiva lo explica y busca soluciones o alternativas de soluciones.
iii)     Enfrentar un problema social significa generar otros problemas o posibilitar el enfrentamiento de otros problemas, es decir, siempre se presenta un intercambio de problemas que puede ser positivo o negativo. El objetivo es tratar de que la solución dada no genere problemas mayores que el que se está tratando de enfrentar. En la realidad social los problemas se cruzan, se traslapan, no son totalmente independientes unos de otros.
iv)    La efectividad de una solución es relativa al actor que está enfrentando el problema, para los otros pueden existir otras posibilidades de solución.
v)      Algunas veces el enfrentamiento de un problema requiere crear nuevos conceptos, que aún no existen. El nivel de complejidad es alto y la incertidumbre es mayor.
vi)    Las fronteras del problema y del sistema son difusas.
vii)   El tiempo y el espacio son relativos al actor o a la organización.
viii) No existe el conocimiento para enumerar todas las variables y sus interrelaciones.
ix)    El sistema es creativo, no son simples variables numéricas. Son actores sociales que están jugando y sus intereses y posiciones varían, por tanto, sus soluciones también varían.
x)      El desafío se plantea en términos sociopolíticos, aún así contengan algún aspecto técnico.

En los problemas o en las situaciones donde su esencia es la gran incertidumbre, se presenta tanto incerteza cuantitativa como cualitativa. Reconocemos que nos enfrentamos a un futuro nebuloso y sólo podemos distinguir algunos aspectos limitados del árbol de posibilidades. ¿Qué sucederá con la economía colombiana por la aprobación del TLC? ¿Cómo serán las relaciones con Estados Unidos durante el nuevo Gobierno Barack Obama? En este tipo de problemas la capacidad de predicción es nula y la capacidad de previsión es limitada. Este es el mundo en donde deben trabajar las organizaciones públicas y los actores sociales. No están aislados, juegan dentro de un contexto mucho más amplio, por lo que no es fácil predecir aquello bajo lo que tenemos poco o ningún control. De alguna manera podemos prever, y para ello nuestra alternativa es planificar la acción pública, teniendo en cuenta posibles escenarios futuros, no llevados por el simple azar o el curso de los acontecimientos.

A modo de conclusión, el juego nebuloso crea incertidumbres de distinta naturaleza y con distintas implicaciones sobre la realidad social. Cada tipo de incertidumbre debe enfocarse con métodos apropiados, para lo cual se deben disponer de un conjunto de herramientas de decisión para cada situación. Como vimos en los tipos de problemas estructurados y problemas cuasiestructurados, cada uno de ellos debe ser enfrentado con técnicas propias a su esencia. Los problemas estructurados requieren de herramientas precisas como son la investigación de operaciones, la programación lineal, protocolos, formulas, algoritmos, modelos algebraicos o matemáticos, entre otros. Los problemas cuasiestructurados requieren de técnicas bastante complejas y sofisticadas, que aunque no predicen con exactitud los acontecimientos posteriores, permiten que nos preparemos a posibles futuros.


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